II SA/Rz 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. W. i S. W. solidarnie kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 6/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. W. i M. W. jest decyzja z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], którą w pkt 1. uchylono ostateczną decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz towarzyszącej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, na działkach nr 1316/20 i 1316/19, obr. [...], położonych przy ul. R. w D. na rzecz K. T., w pkt 2. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, - budowie towarzyszącej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr 1316/20 i 1316/19 położonych przy ul. R. w D. na rzecz K. T. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako u.p.iz.p.). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że Burmistrz Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku inwestora K. T. z dnia 27 października 2009 r. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz towarzyszącej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr 1316/20 i 1316/19, położonych przy ul. R. w D. na rzecz K. T. Na skutek wniosku S. W. i M. W., którzy w dniu 15 marca 2010 r. nabyli od gminy działki sąsiednie, a nie brali udziału w toczącym się postępowaniu Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. i zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w pkt 1. uchylił ostateczną decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 2. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, - budowie towarzyszącej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr 1316/20 i 1316/19, położonych przy ul. R. w D. na rzecz K. T. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego S. W. i M. W. wnieśli uwagi odnośnie sposobu odprowadzania wód opadowych, braku wymaganej ilości miejsc postojowych i nie wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej. Uwagi wniósł także R. B. w zakresie nieuregulowanej sytuacji cieku wodnego, który przebiega przez teren objęty inwestycją. Podobne zarzuty wnieśli także M. P. oraz H. S. W związku z uwagami dokonano ponownie niezbędnych analiz w celu zaktualizowania stanu prawnego i faktycznego terenu i opracowania ponownie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie może wpływać na zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, ich zalewanie, czy też podtopienia. Przepływający przez działkę ciek wodny jest ciekiem nieoznaczonym na mapach i nie jest wydzielony jako samodzielna działka, zatem utrzymanie przedmiotowego cieku należy do właściciela działki, przez którą on przepływa. S. W. i M. W. wnieśli odwołanie od tej decyzji w zakresie pkt 2, domagając się jej uchylenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie zgodzili się z decyzją i zarzucili nieprawidłowe, bo po części bliżej od wymaganego przepisami minimum, wyznaczenie granicy analizowanego obszaru na mapie, która do tego nie odpowiada przesłankom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.iz.p., bo jest kopią z kopii. Nadto odwołujący się zarzucili brak określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, niewłaściwą analizę kontynuacji funkcji zabudowy. Zarzucili również nie wyjaśnienie w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł również R. B. i wskazał, że na terenie planowanej inwestycji istnieje ciek wodny, który nie funkcjonuje prawidłowo i powoduje zalewanie sąsiednich działek. Natomiast decyzja organu I instancji nie rozwiązuje tego zagrożenia. SKO decyzję z dnia [...] września 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji badał, rozważał i ustalił kwestie związane z ciekiem wodnym znajdującym się na działkach objętych planowaną inwestycją w zakresie, w jakim należy tego dokonać na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, sporządzono wymaganą prawem analizę w formie pisemnej i graficznej, uzyskano wymagane prawem uzgodnienia projektu decyzji, prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego. Załączniki do decyzji wskazują na istnienie działek sąsiednich zabudowanych w sposób umożliwiający kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Teren objęty granicami planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu istniejące i planowane, w tym planowana do rozbudowy kanalizacja deszczowa, będzie wystarczające dla podjęcia inwestycji. Reasumując Kolegium oceniło, że decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.iz.p. W skardze na tę decyzję S. W. i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji obydwu instancji z powodu ich niezgodności z prawem. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.iz.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 2. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.iz.p. poprzez brak określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, niewłaściwą analizę kontynuacji funkcji zabudowy, 3. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez: a. wyznaczenie granicy analizowanego obszaru na mapie niespełniającej warunków z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.iz.p., b. wyznaczenie granicy analizowanego obszaru w sposób nieprawidłowy, c. naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się z wydaną decyzją powtarzając podobne argumenty i zarzuty jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając ją jako nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać jeszcze wypada, że sądowa kontrola legalności decyzji przebiega w określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalenia zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Po stwierdzeniu, że takich wad nie ma, Sąd w następnej kolejności powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Ewentualne ustalenie, czy naruszono przepisy prawa materialnego może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok w oparciu o akta sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawową kwestią było stwierdzenie, że zasadny jest zarzut dotyczący nieprawidłowości związanych z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Do decyzji organu I instancji rzeczywiście załączono kopię z kopii mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. Jak wynika z pieczęci i urzędowych adnotacji na tamtej kopii była to kopia mapy zasadniczej w skali 1:1 000. Była to kopia z mapy aktualnej na dzień 31 grudnia 2009 r. W sytuacji gdy na potrzeby decyzji wydawanej po wznowieniu postępowania posłużono się kserokopią wykonaną z kopii mapy z daty niemal półtora roku wcześniejszej, organ II instancji nie był w stanie obiektywnie odnieść się do zarzutu z odwołania, że w ostatnim okresie czasu w sąsiedztwie powstały nowe obiekty. Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) zwanego dalej Rozporządzeniem, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.iz.p. wynika, że mapa zasadnicza, na której kopii wyznacza się granice obszaru analizowanego, w tym przypadku spornej inwestycji, powinna mieć skalę 1:500 lub 1:1 000. Z uwagi na upływ czasu rzeczywiście mogło być tak, że na mapie nie były naniesione wszystkie istniejące w terenie budynki, które mogły w tzw. międzyczasie powstać. SKO przemilczało ten zarzut odwołania, co już wskazuje na naruszenie przepisów postępowania. Istotniejsze jest jednak, że Kolegium stwierdziło, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Powyższe stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z faktem, że przeprowadzona przez Sąd kontrola w tym zakresie doprowadziła do zgoła odmiennego wniosku. Wyznaczenie bowiem w sposób zgodny z wyżej cytowanym przepisem § 3 ust. 2 Rozporządzenia minimalnej odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem w kierunkach północnym i południowym (jeśli znajdująca się w aktach kopia mapy została prawidłowo sporządzona tzn. z zachowaniem kierunków) prowadzi do wniosku, że granice obszaru analizowanego nie odpowiadają tym minimalnym odległościom – wyznaczono je zbyt blisko. Według przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.iz.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: _@POCZ@__@KON@_ 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; _@POCZ@__@KON@_ 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; _@POCZ@__@KON@_ 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; _@POCZ@__@KON@_ 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; _@POCZ@__@KON@_ 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli obszar terenu analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 – Lex nr 741383, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20.11.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06 – Lex nr 302537, podobnie WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07 – Lex nr 376849,). Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego może uniemożliwiać prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu – a więc parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.iz.p. Znajdujące się w aktach sprawy kopie z mapy zasadniczej (kopia z kopii) nie pozwalają na stwierdzenie jaka zabudowa, w tym także jej "intensywność" w odniesieniu do wykorzystania terenu znalazła się poza tą częścią granic obszaru analizowanego, która została wyznaczona z naruszeniem minimalnej wymaganej przez przepisy odległości. Skoro dotyczy to także działek dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. R., to stwierdzić należy, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inne bowiem wyniki analizy mogły przełożyć się na treść decyzji w zakresie m.in. wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 Rozporządzenia) i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (wskaźnik ten wyznacza się zgodnie z § 5.1 Rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy – a w niniejszej sprawie nic innego nie wynika), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki (także co do zasady zgodnie z § 6 Rozporządzenia szerokość tę wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (zgodnie z § 7 parametry te wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), określenia geometrii dachu (według § 8 – kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ustala się odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym). Skoro niektóre z wyżej wskazanych parametrów wyznacza się w oparciu o średni wskaźnik dla obszaru analizowanego to niewątpliwie wadliwe – bo z naruszeniem minimalnych odległości – wyznaczenie jego granic powoduje, że nie sposób uznać, aby powyższe mogło nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Takie uchybienie wskazuje na możliwość nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto należy wskazać, że w aktach sprawy w ogóle nie ma analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Do decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2011 r., jak i z dnia [...] maja 2010 r. załączono jedynie wyniki analizy, co jest zgodne z § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Wyniki analizy nie zostały podpisane przez osobę, która ją sporządziła, więc właściwie nie wiadomo kto ją sporządził. Ponadto Sąd konsekwentnie stoi na stanowisku, że skoro przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.ip. ustanowił wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów to w aktach powinien znajdować się dowód potwierdzający jej członkostwo w w/w samorządzie. Stwierdzenie uchybień w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego – bo niewątpliwie analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia ustala elementy stanu faktycznego, w oparciu o który organ ustala parametry, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.iz.p., stanowiły podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe zaś wyznaczenie granic obszaru analizowanego świadczy – co już na tym etapie można stwierdzić – o naruszeniu wyżej wskazanych norm prawa materialnego, lecz trudno bez ustalenia zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. stanu faktycznego w sprawie stwierdzić, czy miało to istotny wpływ na wynik sprawy, czy też nie. Z pewnością jednak organy naruszyły wyżej wskazane przepisy postępowania w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Z tych samych względów przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. Rzeczywiście też organy sporządziły uzasadnienia swych decyzji z naruszeniem reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zasadnie bowiem zarzucano, iż nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparto. Wobec naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: uiszczony przez skarżących wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).