II SA/Rz 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skarg R. R. i M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargi oddala- Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania czynności określonych w postanowieniu organu I instancji i wyznaczające w to miejsce nowy termin wykonania tych czynności na dzień 31 maja 2019 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: "K.p.a.") oraz art 48 ust. 2 i ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., z. 1202 ze zm.; dalej: "P.b.") Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że w dniu 21 czerwca 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid. 103/8 w miejscowości [...], stanowiącej współwłasność: [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr ewid. 103/8 urządzono drogę wewnętrzną, utwardzoną częściowo płytami typu JUMBO i ciąg pieszy wyłożony kostką brukową. Patrząc na przedmiotową działkę nr ewid. 103/8 od strony działki nr ewid. 116 stanowiącej własność Gminy [...], po lewej stronie płyt JUMBO został ułożony ciek wodny z korytek betonowych, którym odprowadzane są wody opadowe spływające z nawierzchni utwardzonych. W celu wyrównania nawierzchni drogi wewnętrznej wykonano niwelację terenu, poprzez obniżenie terenu w stosunku do terenu działek sąsiednich średnio o ok. 70 cm. Od strony działek nr ewid. 102/4, 102/3, 102/6 oraz 103/3, 103/4, 103/7, 103/6 powstałe skarpy umocniono płytami betonowymi typu JUMBO oraz wyprofilowano je tak, aby były bezpieczne dla terenów sąsiednich działek. Przedmiotowe utwardzenie terenu, tworzące drogę dojazdową wewnętrzną posiada długość ok 183 m oraz szerokość ok. 4 m. Odległość góry skarpy od ogrodzenia z działką nr ewid. 102/4 i działką 102/3 wynosi 81 cm, zaś mierząc od strony działek nr ewid. 103/3, 103/4, 103/7 i 103/6 odległość od ogrodzenia do górnej części skarpy wynosi 92 cm, a od dolnej części skarpy do ogrodzenia 1,25 m. W dniu kontroli RR oświadczył, że utwardzenie oraz niwelację terenu wykonał na własnej działce, która nie posiadała jednolitego spadku, który należało wyrównać Jest to jego prywatna droga dojazdowa, nie jest ogólniedostępna. Utwardzenie drogi wykonano, ze względu na spadek terenu, gdyż służyła jako dojazd do placu budowy. Pod przedmiotowe utwardzenie nawierzchni drogi z elementów betonowych wykonał podbudowę usuwając warstwę gleby. Z materiału dowodowego wynika, że Wójt Gminy [...] w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy nr 71/14 dla inwestycji polegającej na; "budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz budowie odcinka drogi na części działki nr ewid. 103 - obecnie działka nr ewid. 103/8, (116- zjazd) oznaczonej literami ABCDE w miejscowości [...] ", na wniosek AM. W aktach sprawy znajdują się również decyzje o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] dla RR, a to: decyzja [...] z dnia [...].05.2017 znak: [...] i decyzja Nr [...] z dnia [...].05.2017 znak: [...], dla inwestycji budowy budynków rekreacji indywidualnej w dwóch obszarach działki nr ewid. 103/1 w [...]. W decyzjach tych są ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej pkt 6a., odnoszące się do przedmiotowej drogi wewnętrznej. Na tych podstawach organ I instancji stwierdził, że droga wewnętrzna oznaczona jako działka nr ewid. 103/8 posiadała wydane warunki zabudowy. RR nie wystąpił o pozwolenie na budowę do organu architektoniczno-budowlanego, co wynika z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] (pismo Wydział Architektury i Budownictwa z [...].07.2018 r. nr. [...]). Organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez RR polegają na budowie drogi wewnętrznej, która stanowi samodzielny obiekt budowlany, będący w rzeczywistości budowlą i obiektem liniowym (zgodnie z art. 3 P.b.), którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i na podstawie art 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 P.b. nałożył obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.: to jest: • czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji podzielił w całości ustalenia i wnioski organu I instancji dokonując reformacji decyzji jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, z uwagi na upływ terminu wyznaczonego przez organ I instancji. Odnosząc się do postawionych zarzutów wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie może od razu przesądzać, że nie da się zalegalizować przedmiotowej samowoli budowlanej. Wyjaśnił, że w postępowaniu zażaleniowym mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące zaskarżonego postanowienia, a kwestionowane roboty budowlane nie zostały objęte postępowaniem. Skargę do Sądu złożył inwestor RR oraz MW. RR zarzucił postanowieniu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144 K.p.a. w zw. z art 105 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że postanowienie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem, - art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 51 P.b. poprzez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do zastosowania trybu określonego w art 48 ust. 2 i 3 P.b., podczas gdy wobec zakończenia 14 września 2018 r. inwestycji realizowanej na działce nr 103/5, a polegającej na budowie 10 budynków rekreacji indywidulanej wraz z infrastrukturą techniczną i jej dopuszczeniu do użytkowania 17 września 2018 r. przez PINB, z którą to inwestycją działka 103/8 pozostaje w ścisłym związku funkcjonalnym i jest jej częścią, że postepowanie administracyjne do 17 września 2018 r. powinno być prowadzone w warunkach z art. 51 P.b., zaś po tej dacie powinno zostać umorzone na podstawie art 105 § 1 K.p.a. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB. MW zarzuciła decyzji naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, w sposób umożliwiający ustalenie, czy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej w postaci drogi wewnętrznej wybudowanej na działce o nr ewid. 103/8 w [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; 2) art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że droga wewnętrzna wybudowana na działce nr ewid. 103/8 posiada wydane warunki zabudowy, określone w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], podczas gdy w powyższej decyzji mowa jest o drodze dojazdowej do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zaś z zeznań inwestora złożonych w toku postępowania wynika, że droga wewnętrzna jest użytkowana w celu dojazdu do domków rekreacyjnych, a zatem zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej droga wewnętrzna nie jest użytkowana w sposób określony w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o warunkach zabudowy; 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [....] lipca 2018 r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązków związanych z wszczęciem postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do drogi wewnętrznej wybudowanej na działce nr 103/8 w [...] (pkt II sentencji zaskarżonej decyzji), pomimo istnienia podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji w całości; 4) art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 K.p.a. poprzez zmianę postanowienia PINB w części dotyczącej terminu do wykonania czynności określonych w postanowieniu organu I instancji (pkt I sentencji zaskarżonej decyzji) - na niekorzyść stron, które złożyły zażalenie. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 48 ust. 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej następuje po wdrożeniu procedury legalizacyjnej i polega na ocenie przedłożonych przez inwestora dokumentów, podczas gdy z powołanego przepisu wynika obowiązek weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że w przypadku braku takiej możliwości organ nadzoru budowlanego powinien odstąpić od trybu legalizacji takiego obiektu i nałożyć na inwestora nakaz rozbiórki samowoli budowlanej; 2) art. 48 ust. 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę terminu do wykonania czynności określonej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], pomimo, że termin, o którym mowa w powołanym przepisie, ma charakter terminu procesowego, a zatem jego przedłużenie lub przywrócenie nie następuje z urzędu, ale wyłącznie na wniosek strony; Na tych podstawach wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II i I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o: 3. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: 1) decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowy do dziesięciu budynków rekreacji indywidualnej, budowy bezzbiornikowego zbiornika na ścieki bytowe, budowy studni wierconej o głębokości do 30,0 m ze zbiornikiem i stacją uzdatniania, budowy miejsc postojowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą; 2) decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowy do dziesięciu budynków rekreacji indywidualnej, budowy bezzbiornikowego zbiornika na ścieki bytowe, budowy studni wierconej o głębokości do 30,0 m ze zbiornikiem i stacją uzdatniania, budowy miejsc postojowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą; 3) decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowy dwunastu budynków rekreacji indywidualnej oraz budowy dwunastu miejsc postojowych dla samochodów osobowych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr 103/8 stanowi grunt rolny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) i zgodnie z ewidencją gruntów i budynków użytek rolny klasy IVb i V jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne. Powołując się na art. 7 ust 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, zatem argumentując a contrario wskazano, że wszelkie inne grunty rolne poza tymi klasami stanowią nieruchomości, co do których dopuszcza się zmianę przeznaczenia w drodze warunków zabudowy. Zarzuciła również, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie wskazano, że droga wewnętrzna na działce nr 103/8 posiada warunki zabudowy. Wskazano, że droga dojazdowa na działce nr 103/8 nie jest w rzeczywistości wykorzystywana w celu komunikacji z budynkami zabudowy jednorodzinnej, ale służy zapewnieniu komunikacji kompleksu obiektów rekreacyjnych, co wiąże się ze zwiększonym ruchem. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skarg wskazując na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając kontroli zaskarżone postanowienie w zakresie badania legalności przepisami wyżej powołanymi Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, że postanowienia organu wojewódzkiego oraz organu I instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Legalność proceduralna postanowienia nie budzi zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, przede wszystkim na tle art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., a także ocenę robót budowlanych wykonanych przez inwestora polegającą na przyjęciu, że obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę, gdyż nie ma do nich zastosowania regulacja z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia) kontrolowane roboty budowlane nie zostały wykonane na działce budowlanej, czego wyraźnie wymaga przepis art. 29 ust. 2 P.b., ale na działce budowlanej (patrz: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/17; dostępne na str. cbosa). Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy i zastosowania przez organy art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. jest też znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz budowa odcinka drogi na części działki nr 103 (116 - zjazd) oznaczonej literami ABCDE w miejscowości [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 29 września 2014 r. Przepis art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2018 r. nr 1945 ze zm.) dopuszcza możliwość cesji decyzji o warunkach zabudowy, co stanowić może wypełnienie jednego z obowiązków określonych w zaskarżonym postanowieniu, przy założeniu pozytywnej oceny tożsamości planowanej i zrealizowanej inwestycji, a objętej postępowaniem legalizacyjnym. Ponadto nowe działki powstałe po podziale działki nr 103 muszą mieć prawny dostęp do drogi publicznej. Utwardzona droga wewnętrzna stanowi jedyną inwestycję na działce nr 103/8, co nie zmienia faktu, że stanowi drogę dojazdowa do działek inwestora, na których legalnie zrealizowano inwestycję polegającą na budowie domków letniskowych na działkach nr 103/7, 103/5 według przedłożonych pozwoleń na budowę. Ze względu jednak na przyjętą kwalifikację powstałego obiektu budowlanego, który wymagał pozwolenia na budowę zarzuty skarżącego RR dotyczące umorzenia postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż istnieje przedmiot postępowania, co zostało wyżej wykazane, dlatego też skargę Sąd uznał za niezasadną. Za niezasadną Sąd uznał też skargę MW. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że granice przedmiotowej sprawy stosownie do art. 134 P.p.s.a. wyznacza zaskarżone postanowienie. Z tego względu Sąd nie mógł, zgodnie z żądaniem skargi, rozszerzyć postępowania o obiekty zrealizowane na działkach powstałych z podziału działki nr 103, na które inwestor posiada ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Podobnie przedstawia się sprawa oceny przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, która jest prowadzona na podstawie innych przepisów, przed innymi organami i w odrębnym postępowaniu. Zarzuty przedstawione w skardze i licznych pismach procesowych skarżącej nie mogły odnieść żądanego skutku, gdyż prowadziłoby to do zmiany przedmiotu rozpoznawanej sprawy, a to skutkowałoby przekroczeniem granic orzekania (art. 134 P.p.s.a.). Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi stan faktyczny sprawy przyjęty do orzekania przez organy obydwu instancji został prawidłowo ustalony z udziałem stron postępowania, którym na każdym jego etapie zapewniono czynny udział. Kontrolowane organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny ustalając, że sporny obiekt budowlany stanowi drogę wewnętrzna, na realizację której wymagane było pozwolenie na budowę, a inwestor takim pozwoleniem nie dysponował. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wyjaśnienie przepisów prawa, które zastosowano, jak też zawiera uzasadnienie faktyczne, odpowiada więc standardom z art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyć należy, że uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia porusza wszystkie istotne w sprawie kwestie, a tym samym stanowi ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, co było powodem nieuwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą między innymi przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych, a przedmiotem postępowania zażaleniowego mogą być zarzuty, które dotyczą kwestionowanego postępowania. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego bowiem organ prawidłowo orzekł w postanowieniu o nałożeniu na inwestora obowiązków wynikających z tego przepisu, zobowiązując do przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast to, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Przypomnieć należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04, dostępny na:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany lub jego część został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom konkretnej sprawy. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Tylko w tym zakresie organ dysponuje zatem tzw. luzem decyzyjnym. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, że obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora (patrz: wyrok NSA z 6.04.2016 r. sygn. akt II OSK 1893/14; wyrok NSA z 11.05.2017 r. sygn. akt II OSK 220/15 dostępne na str. cbosa). Powyższa argumentacje wskazuje, że organ II instancji miał prawo do zastosowania orzeczenia reformatoryjnego w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku bez wniosku inwestora. W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego sprawy poparte oględzinami, w trakcie których opisano zrealizowany obiekt, nie budzi wątpliwości o dopuszczeniu się przez inwestorów samowoli budowlanej. Ze względu na kwalifikację inwestycji niewątpliwie niezbędne było poprzedzenie procesu inwestycyjnego decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś w przypadku zaniechania przez inwestora ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku jedyną możliwością doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest wdrożenie procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowienie PINB jest właśnie pierwszym z aktów administracyjnych wydanym w tzw. postępowaniu legalizacyjnym. Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, co do konieczności i prawidłowości postanowienia odnośnie rodzaju nałożonych na inwestora obowiązków, których realizacja, (lub też nie), przesądzi o możliwości zalegalizowania samowolnych robót albo zdecyduje o konieczności wydania nakazu rozbiórki. Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.