II SA/Rz 609/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 609/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r. sygn. akt SA/Rz 237/03 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania I. F. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej z 5.11.1996r. był strażakiem mianowanym i posiadał lokal mieszkalny o powierzchni 47,87m2, nabyty na podstawie aktu notarialnego z 19.10.1995r. W czasie trwania postępowania, z uwagi na urodzenie się drugiego dziecka skarżący zakupił większy lokal mieszkalny o powierzchni 60,5 m2. Sąd uznał, że okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie dla ustalenia, czy nie zaistniał przypadek określony w art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ został zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego w szczególności na ustaleniu powierzchni, w tym powierzchni mieszkalnej (pokoi) i tytułu prawnego zajmowanego lokalu, stanu rodziny i obecnie zajmowanego stanowiska w Państwowej Straży Pożarnej, a następnie określenia, czy posiadany przez skarżącego lokal odpowiada, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoli dopiero ustalić, czy zaistniała negatywna przesłanka z art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a w konsekwencji, czy zasadna jest odmowa udzielenia pomocy finansowej. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1077 ze zm.) uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. w sprawie nieprzyznania I. F. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na stanowisko Sądu zawarte w wyżej cytowanym wyroku oraz wskazał na treść § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej 9Dz. U. nr 15, poz. 68), w myśl którego pomoc ta nie przysługuje strażakowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r. nr 147, poz. 1230). Przepis ten stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się, jeżeli strażak posiada mieszkanie w miejscu, w którym pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Zgodnie z treścią cytowanego wyroku otrzymanie pomocy musi być uprzednie wobec posiadania lokalu. W roku 2002r. skarżący na skutek powiększenia się rodziny zbył mieszkanie, które posiadał przed rozpoczęciem służby i zakupił większe. Do ustalenia jego uprawnień do pomocy finansowej w związku z zakupem nowego niezbędne jest ustalenie ilości norm zaludnienia jakie przysługiwały skarżącemu w dniu zakupu lokalu wynikające z faktu posiadania rodziny i grupy zaszeregowania. Ustalenie tych faktów sprowadza się do przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w całej rozpiętości i dlatego uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest uzasadnione. W skardze do Sądu, skarżący opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, iż podejmując służbę jako strażak mianowany nie posiadał mieszkania, a starania o uzyskanie mieszkania podjął po zawarciu związku małżeńskiego. Nie przedłożył dokumentów potwierdzających fakt udzielenia pożyczki przez rodziców na zakup mieszkania w formie żądanej przez organ. Złożone oświadczenia w postępowaniu administracyjnym są wystarczającym dowodem, bo dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W efekcie otrzymał decyzję o anulowaniu aktu mianowania na stałe i telefoniczną informację o potrzebie ponownego złożenia wniosku z prośbą o pomoc finansową na zakup mieszkania. Po złożeniu takiego wniosku Komendant Wojewódzki PSP w T. był bezczynny. Po zmianie podziału terytorialnego KWP PSP zobowiązał Komendanta Powiatowego PSP do natychmiastowego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, wskazując na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które uwzględniono z urzędu. Stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten wprowadza przesłanki podmiotowe i przedmiotowe stosowania niniejszego przepisu. Adresatem tego przepisu jest sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a z przedmiotowego zakresu normy prawnej zawartej w art. 135 p.p.s.a wynika, że podmioty te są związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania..." należy przyjmować w ten sposób, że organy są związane nie tylko "oceną", ale i "wskazaniem", co nie pozwala na wydanie decyzji kasacyjnej, jeżeli Sąd wskazał, że określone czynności dowodowe ma wykonać organ odwoławczy (wyrok NSA z 18.11.2005r. sygn. akt II OSK 218/05 nie publikowany).Zaprezentowane stanowisko dotyczy zakresu przedmiotowego art. 153 p.p.s.a. Należy jednak zwrócić też uwagę na zakres pomiotów, do których skierowana jest norma prawna wyrażona w tym przepisie. Przepis ten wprowadził zasadę podwójnego związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartą w wyroku, tak w stosunku do Sądu, który orzekał w danej sprawie, jak i organu, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia uchylił decyzję organu II instancji, zatem organ ten zobligowano do przeprowadzenia od nowa postępowanie odwoławczego, zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku tego Sądu. Dodać wypada, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie ogranicza się w zasadzie do postępowania obejmującego konkretne dokumenty i dokonania operacji matematycznych. Związanie w zakresie wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu może doznawać ograniczenia, ale w ściśle określonych przypadkach, do których należy zaliczyć zmianę ustawy już po wydaniu orzeczenia sądowego, o ile przepisy intertemporalne nie stwarzają możliwości kontynuowania sprawy na dotychczasowych przepisach; zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Również przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma ustawowe granice zastosowania, których organ nie może naruszyć wydając kasacyjne rozstrzygnięcie. Granice te wyznacza treść art. 136 i art. 15 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca w : G.Łaszczyca , A.Matan, Cz. Martysz "Postępowanie administracyjne ogólne" C.H. Beck Warszawa 2003 s.748) Żadne inne wady niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadnienie dla takiego poglądu znajduje chociażby w treści art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika też z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest co do zasady zobowiązany do dążenia by sprawę administracyjną załatwić merytorycznie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli zgodności z prawem decyzji organu I instancji, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę chyba, że zaistnieją okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże przyczyny, dla których organ odwoławczy uzna za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) Organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy je przeprowadził w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z 13.02.2002r. V SA 1680/01 LEX nr 109328). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wskazał, jakiego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do I instancji. Akta administracyjne sprawy dowodzą, że organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, do czego był zobligowany wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2004r. Potwierdza to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym najbardziej obszerna część odnosi się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz przytoczenia treści uzasadnienia wyroku Sądu. Powyższe prowadzi do wniosku, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ II instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a., a nadto nie zastosował się do wyroku Sądu, którego wskazaniami był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wymienione naruszenia przepisów proceduralnych wyczerpują dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 p.p.s.a. poprzez określenie, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana z uwagi odmowny charakter decyzji organu I instancji, którą uchylono zaskarżoną decyzją.