II SA/Rz 609/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/366/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr SKO.4111/366/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J.K. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr MGOPS/R/AK/5222/4/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, gdyż brak jest udokumentowania powstania niepełnosprawności zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Po rozpoznaniu odwołania Wnioskodawcy Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 17 u.ś.r., uwzględniającej skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Uznało, że Burmistrz niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Powołują orzecznictwo sądów administracyjnych naprowadziło, że wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował utraty mocy obowiązującej wskazanego przepisu, lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 104 § 2 K.p.a., wobec nie ustalenia okoliczności faktycznych przesądzających o prawie do przyznania świadczenia. Dotyczy to faktycznego sprawowania opieki nad matką i rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki. Powyższe, w ocenie Kolegium, obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach wytycznych Kolegium wskazało, że Burmistrz powinien dokonać analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Kolegium a następnie ustalić, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne prawa do świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne. W sprzeciwie Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania przez Kolegium świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że w sprawie zebrany jest wystarczający materiał dowodowy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.), jednakże zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12). W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności uzasadnienie nie wskazuje, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że Kolegium dostrzegło braki dowodowe, skoro w wytycznych wskazało, że "organ I instancji powinien dokonać analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Kolegium". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ewentualne braki w materiale dowodowym powinny być usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast brak możliwości skorzystania z trybu przewidzianego w art. 136 K.p.a. winien być w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wykazany, co jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wymaga uzupełnienia, w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, który przedstawia aktualną sytuację rodziny i potwierdza, że Skarżący sprawuje opiekę nad matką. Z akt wynika również, że Skarżący w związku z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne złożył w dniu 4 marca 2022 r. oświadczenie, że od 1 marca 2022 r. rezygnuje z pobierania zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. W związku z tym Burmistrz, decyzją z dnia 4 marca 2022 r., uchylił decyzję własną o przyznaniu Wnioskodawcy zasiłku opiekuńczego. Zatem mając na uwadze art. 12 § 1 K.p.a., Kolegium było zobowiązane dokonać pełnej oceny materiału dowodowego a w razie wątpliwości co do określonych elementów stanu faktycznego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Końcowo Sąd stwierdza, że podziela ocenę prawną Kolegium co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a mianowicie, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jest niedopuszczalne. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.