II SA/Rz 611/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. P. i S. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi B.P. i S.P. jest postanowienie Wojewody [....] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność B.P. i S.P. (na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej), oznaczonej jako działka nr 8413 o pow. 0,59 ha, położonej w miejscowości R., gm. [...], objętej KW nr [...] w związku z przeprowadzeniem przez przedmiotową nieruchomość linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 750 kV ZSRR-W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B.P. i S.P. zarzucając m. in. niewyczerpujące zebraniu, a w konsekwencji tego rozpatrzeniu całości materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie nieusuniętych przez organ wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony postępowania, które skutkuje wydaniem błędnej decyzji odbierającej stronie uprawnienia do odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek posadowienia na niej urządzeń przesyłowych oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, uniemożliwiające tym samym realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nienależyte i nielogiczne wyjaśnienie na podstawie jakich okoliczności i przesłanek został oceniony zebrany materiał w sprawie na niekorzyść wnioskodawcy, jak również brak wskazania uzasadnienia prawnego odmowy. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Wyjaśnił, że zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją administracyjną zostały uregulowane w rozdziale 5 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Jak wynika z treści art. 128 ust. 4 powołanej ustawy "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu." W myśl zaś art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Nie istnieje natomiast przepis prawa, który umożliwiałby przeniesienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie na inny podmiot - a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie - aniżeli właściciel nieruchomości bądź jego następca prawny pod tytułem ogólnym. Wskazać należy w tym miejscu, iż wnioskodawcy nabyli przedmiotową nieruchomość w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego (Rep. A numer [...] z dnia [...] października 1987 roku), która to umowa nie mogła skutkować przeniesieniem roszczenia o odszkodowanie na nabywców ww. nieruchomości. Wymieniona wyżej działka w dacie wydania decyzji zezwalającej na wykonanie przedmiotowej linii energetycznej (decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1982 r. sygnatura [...] zezwalająca Zakładowi Energetycznemu w [...] na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości na przeprowadzenie przez nieruchomości położone w miejscowościach R., B.S. i Ż. linii elektroenergetycznej 750 kV ZSRR - W.) nie stanowiła własności wnioskodawców (ówczesnym właścicielem był Skarb Państwa), którzy nabyli przedmiotową działkę na zasadzie swobody umów (tj. na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego), co więcej z analizy powyższej decyzji wynika, iż działka nr 8413 - odpowiadająca dawnej działce nr 2272/2, nie została objęta przedmiotową decyzją. W tym zatem zakresie organ odwoławczy podziela argumentację organu pierwszej instancji. Analiza treści art. 128 ust. 4 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, iż odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe m.in na skutek zdarzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n.. Zdarzeniem takim jest ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Jak przyznaje sam wnioskodawca w okolicznościach niniejszej sprawy zdarzenie takie nie zaszło (decyzja Naczelnika Gminy w [...] nie obejmuje działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania). Podstawą ustalenia odszkodowania jest ograniczenie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, a nie faktyczne ograniczenie dokonane bez podstawy prawnej, jakie mogło mieć miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Słusznie więc przyjął organ pierwszej instancji, iż roszczenie nie przysługuje. Nawet gdyby jednak uznać, iż w niniejszej sprawie można by skutecznie dochodzić odszkodowania, to kwestią sporną jest możliwość dochodzenia go przez aktualnych właścicieli nieruchomości, co zostanie omówione szczegółowo poniżej. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego tzn., że wywodzi się ono z nawiązanego z mocy prawa stosunku administracyjnoprawnego konkretyzowanego w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest co do zasady nieprzedawnialne, jednak w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono także co do zasady nieprzenoszalne bądź przenoszalne w zakresie jaki wyznacza ustawa. O ile można zgodzić się z tezą, iż sukcesja uniwersalna (następująca z mocy prawa) - pod tytułem ogólnym - może skutkować lub często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika, o tyle w przypadku sukcesji syngulamej - pod tytułem szczególnym - w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Potrzebna jest w takim przypadku wyraźna norma ustawowa, pozwalająca na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi (np. przenoszalność uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę). Podmiot danego uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może bowiem dowolnie i bez podstawy ustawowej dysponować uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. Konsekwencją tego jest, iż roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być dowolnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1041/16, LEX nr 2296339: "W przypadku prawa do odszkodowania o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela wywłaszczonego lub jego spadkobiercę w drodze umowy na inny podmiot", wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., II SA/Łd 471/16, LEX nr 2154547: "Istota roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (lub też ograniczenia prawa do nieruchomości) wyklucza możliwość jego przelewu, skuteczność względem organów administracji, orzekających w przedmiocie jego ustalenia i wypłaty"). Analogiczne stanowisko zawarł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 500/17. Zdaniem Organu odwoławczego, prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie będzie przysługiwało tylko osobie, która była właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody bądź jej spadkobiercom. Nie będzie nim jednakże każdy, kolejny właściciel nieruchomości, który nabył - w drodze kupna, darowizny (przekazania) czy cesji, nieruchomość na której znajdowały się już urządzenia obniżające jej wartość. Nowy właściciel nie mógłby bowiem w takim przypadku doznać uszczerbku z tytułu wyrządzenia określonych szkód np. w uprawach, czyli w nakładach w których nie miał udziału, ale również szkody spowodowanej obniżeniem wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję B.P. i S.P. zastępowani przez radcę prawnego zaskarżając ją w całości zarzucili: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem dla ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości gruntowej skarżących było objęcie tej nieruchomości decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1982 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w [...] na przeprowadzenie przez nieruchomości położone w miejscowościach R., B.S. i Ż. linii elektroenergetycznej 750 kV ZSRR-W. w sytuacji, gdy funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów nakazuje dojść do przekonania, że nawet w sytuacji, w której nieruchomość skarżących nie została objęta ww. decyzją, Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości bowiem bezspornym jest, że przez działkę przebiega rzeczona linia elektroenergetyczna 750 kV ZSRR-W., a podstawą do jej budowy była właśnie decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1982 r. - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt. 3) u.g.n. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają legitymacji czynnej do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym o charakterze administracyjnoprawnym w sytuacji, gdy: z utrwalonego orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wynika, że osobą uprawnioną do odszkodowania o jakim mowa w sprawie może być aktualny właściciel nieruchomości, legitymujący się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, skarżący S.P. jest synem poprzedniego właściciela nieruchomości A.P., co za tym idzie własność nieruchomości mogłaby teoretycznie przejść na skarżącego w drodze sukcesji uniwersalnej, jako na spadkobiercę, gdyby w braku umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego doszło do dziedziczenia ustawowego, poprzedni właściciel nieruchomości A.P. nie skonsumował nigdy roszczenia o odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości R., oznaczonej jako działka nr 8413 o pow. 0,59 ha. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a w końcu załatwienia sprawy wbrew słusznemu interesowi skarżących, - art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu nieusuniętych wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżących, które skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji (będącej decyzją ostateczną) odbierającej skarżącym uprawnienie do odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek posadowienia na niej urządzeni przesyłowych, - art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, uniemożliwiające tym samym realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nienależyte i nielogiczne wyjaśnienie na podstawie jakich okoliczności i przesłanek organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zażądał uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej jej wydanie decyzji Organu I instancji w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne kierując się wspomnianym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana wg stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani powołaną podstawą prawną, rozstrzyga natomiast w granicach sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. 8413 w miejscowości R. uzasadniony był tym, iż przez tą nieruchomość przeprowadzono linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia. Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 1982 r. zezwolił Zakładowi Energetycznemu w R. na jej przeprowadzenie na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość oznaczona obecnie nr 8413 powstała z działki nr 2272, której właścicielem na podstawie aktu własności był ojciec skarżącego A.P. Jedna z powstałych po podziale działek oznaczona obecnie nr 8413 (odpowiadająca dawnej 2272/2) została objęta decyzją Wojewody [....] z dnia [...] września 1977 r. w sprawie wymiany gruntów niezabudowanych. Wówczas A.P. otrzymał za tą działkę inną nieruchomość oznaczoną nr 5172/3 w R.. Tak więc działka oznaczona wówczas nr 2272/2 (obecnie 8413) od 1977 roku stanowiła własność Skarbu Państwa. A.P. nabył tą działkę od Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1984 r. a następnie w dniu [...] października 1987 r. przekazał gospodarstwo rolne, w tym również działkę nr 8413 skarżącym. Wobec tego w dacie wydania decyzji zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej w dniu [...] maja 1982 r. właścicielem przedmiotowej działki był Skarb Państwa. Materialnoprawną podstawą żądania odszkodowania jest przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone uregulowane zostały w rozdziale 5 Działu III. u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126 ustawy, a odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W myśl zaś art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego "następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej". Nie istnieje natomiast przepis prawa, który umożliwiałby przeniesienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie, a tym samym za zmniejszenie wartości nieruchomości na inny podmiot. Może nim być wyłącznie właściciel nieruchomości bądź jego następca prawny pod tytułem ogólnym. Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] października 1987 r., która to ma charakter dobrowolny i nie można przypisać jej cech sukcesji uniwersalnej. A tylko taka może skutkować przeniesieniem uprawnień do skutecznego składania wniosku o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 128 u.g.n. Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone i nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie. Poza tym w aktach administracyjnych zalega decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1982 r. Nr [...] zezwalająca Zakładowi Energetycznemu w [...] na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania na przeprowadzenie przez nieruchomości położone w miejscowościach R., B.S. i Ż. linii elektroenergetycznej 750kV, nie obejmowała działki oznaczonej nr 2272/2 (obecnie nr 8413), która w tym czasie była własnością Skarbu Państwa. Analiza treści art. 128 ust. 4 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, iż odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 ust. 1 ustawy. Zdarzeniem takim jest ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący nie kwestionują tego, iż decyzja zezwalająca Zakładowi Elektroenergetycznemu z dnia [...] maja 1982 r. nie obejmuje obecnej działki nr 8413 (wcześniej nr 2272/2). Nie budzi również wątpliwości Sądu, iż na nieruchomości nr 8413 stoi słup służący przeprowadzeniu linii elektroenergetycznej. Podstawą ustalenia odszkodowania jest ograniczenie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji, a nie faktyczne ograniczenie dokonane bez podstawy prawnej. Prawdopodobnie fakt, iż nieruchomość nie została wymieniona wynika z tego, iż w dacie wydawania decyzji zezwalającej zakładowi elektroenergetycznemu nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. Wobec tego zarzut skargi o brakach w postępowaniu dowodowym nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje organów obu instancji są również prawidłowo uzasadnione. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia prawa materialnego. Jednoznaczne brzmienie art. 124 ust. 1 ustawy "Starosta (...) może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia" w związku z art. 128 ust. 4 ustawy oznacza, iż to ograniczenie, które skutkuje obowiązkiem wypłaty odszkodowania musi wynikać z decyzji. Poza tym uprawnienie takie przysługuje właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Z tych względów, wobec braku naruszeń prawa Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).