II SA/Rz 612/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].04.2009 r. nr [...] wydanego w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy terenu. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Starosta rozpoznając wniosek Burmistrza postanowieniem z [...].02.2009 r. nr [...] postanowił uzgodnić w zakresie zadań samorządowych i ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny na działce nr 1004/2 w miejscowości W.". W rozdzielniku do postanowienia przewidziano, że otrzymują go P. K., Burmistrz oraz "Strony wg rozdzielnika", tego ostatniego elementu brak w aktach sprawy. Akta sprawy zawierają zwrotne potwierdzenie odbioru w/w postanowienia wyłącznie od P. K., który otrzymał je w dn. 3.03.2009 r. oraz od Burmistrza, któremu także je doręczono w tym samym dniu. W dn. 1.04.2009 r. D. S. wniosła zażalenie na postanowienie Starosty z [...].02.2009 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zarzucając mu brak merytorycznego uzasadnienia oraz niewykonanie powołanych w podstawie prawnej przepisów prawa. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że jako stronie postępowania nie doręczano jej powyższego postanowienia, dopiero w dniu 31.03.2009 r. w trakcie przeglądania akt przed wydaniem przez Burmistrza decyzji w przedmiocie warunków zabudowy stwierdziła, że postanowienie to znajduje się w aktach sprawy. Organowi uzgadniającemu zarzuciła brak wskazania, który z przywołanych przepisów prawa materialnego został zastosowany i w jaki sposób przy podejmowaniu akty współdziałania. Stwierdziła ponadto, że wykonanie tego postanowienia naruszać będzie jej interes, bowiem inwestycję zaplanowano bez uwzględnienia stosownych odległości od jej parceli. Rozpoznając to zażalenie, opisanym na wstępie postanowieniem SKO postanowiło uchylić postanowienie Starosty z [...].02.2009 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Jako podstawę prawną swego orzeczenia organ II instancji powołał art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej Upizp). W obszernym uzasadnieniu SKO zrekapitulowało stan faktyczny i prawny, jakiemu poddane było zaskarżone doń postanowienie. Wskazano, że wydanie postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy winno zostać poprzedzone prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym, nadto należało je prowadzić zgodnie z regułami procesowymi, w szczególności uwzględniać prawo stron do czynnego udziału. Stwierdzono, że doręczenie tego postanowienia inwestorowi, burmistrzowi raz "stronom wg rozdzielnika" nie spełnia wymogów z art. 124 § 1 k.p.a. zacytowano wywód zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.01.2008 r. II OSK 1931/06 w aspekcie zakresu kontroli prawidłowości działania organów współdziałających w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy przez SKO rozpoznające odwołanie od decyzji. Wyeksponowano treść przepisów k.p.a. określających składniki prawidłowo wydanego postanowienia. Organ zażaleniowy podzielił stanowisko D. S., iż zaskarżone doń postanowienie nie zawiera precyzyjnego uzasadnienia. W aktach sprawy brak jest ponadto wypisu z rejestru gruntów, co nie pozwalało stwierdzić, czy działka posiada przeznaczenie B-PsIV. W konkluzji organ II instancji uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego raz jeszcze. D. S. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej jego uzasadnienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca odnosi brak odniesienia się do części zarzutów zażalenia, obrazę przepisów postępowania poprzez niekompletne uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów Upizp. Wywodzi, że dokumentacja w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zawiera więcej braków niż tylko te, które zauważyło w zaskarżonym postanowieniu SKO, a które D. S. szczegółowo w skardze przytacza. W tej sytuacji dokonanie uzgodnień przez Starostę uważa za przedwczesne, nadto podnosi zarzut, iż dokonano uzgodnienia mimo braku nieuwzględnienia prawidłowych odległości od granicy z jej działką. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazuje, że uwzględnił zażalenie D. S. wobec braku zapewnienia jej prawa do czynnego udziału w stadium współdziałania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz przy stwierdzeniu braku wypisu z ewidencji gruntów. Kolegium wskazało ponadto na ramy postępowania uzgodnieniowego eksponując, że kwestie zachowania przepisów prawa budowlanego w tym stadium nie mają znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niesporne jest w świetle stanu akt administracyjnych, że postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało doręczone wyłącznie Burmistrzowi oraz inwestorowi – P. K. w dn. 3.03.2009 r. Z oświadczenia wnoszącej zażalenie i skarżącej – M. S. wynika niespornie, że o wydaniu postanowienia Starosty z [...].02.2009 r. dowiedziała się nie poprzez jego doręczenie, ale w trakcie przeglądania akt sprawy w dn. 31.03.2009 r. Skarżąca następnie wniosła zażalenie, a SKO merytorycznie je rozpoznało. Zdaniem Sądu organ zażaleniowy nie zwrócił uwagi, że postanowienie I instancji było w dacie wniesienia zażalenia de facto postanowieniem ostatecznym. W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego strona pominięta w postępowaniu, której nie doręczano rozstrzygnięcia, może skorzystać ze zwykłego środka zaskarżenia, ale w terminie otwartym dla tych stron, którym prawidłowo doręczano rozstrzygnięcie. Po upływie tego terminu taka strona może korzystać z wniosku o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.11.1998 r., II SA 1391/98, Lex nr 41308), pogląd ten skład orzekający WSA w Rzeszowie uznaje za trafny i mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Rozpoznanie zażalenia D. S. w sytuacji, gdy przedmiot tego zażalenie był już postanowieniem ostatecznym, a wnosząca zażalenie nie domagała się przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, oznacza że SKO dopuściło się rażącego naruszenia prawa. Rozpoznanie zażalenia in merito jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy postanowienie to jest jeszcze nieostateczne. Stwierdzenie powyższe nakazywało stwierdzić nieważność postanowienia SKO na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Ustalenie to czyni przedwczesnym odnoszenie się do innych zarzutów skargi. Sąd opatrzył wyrok klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa, zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 200 Ppsa, wobec żądania zwrotu tychże, wyrażonego w skardze.