II SA/Rz 612/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 612/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 9.804 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr 5330/65 o pow. 0,0840 ha położonej w S., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 171, ze zm.). Opłata ta ustalona została dla Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...], która zbyła nieruchomość aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia 10.09.2010 r. za kwotę 24.200 zł. Uchwałą Nr [...] z dnia 28 stycznia 2009 r. Rada Miejska [...] uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenu Osiedle [...] w S., ustalając jednocześnie stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu na 30 %. Od decyzji tej odwołała się Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...], wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość sporządzenia operatu, a w konsekwencji wysokość opłaty jednorazowej. Zarzucono, że operat nie uwzględnia odmienności nieruchomości, której dotyczy decyzja od innych nieruchomości przyjętych do porównania. Analiza rynku nie odpowiada rzeczywistości, brak w niej rozeznania co do tego, że inne istniejące osiedla domków jednorodzinnych mają zupełnie inną lokalizację i uwarunkowania, które przekładają się na ceny gruntów. W ocenie odwołującej rynek lokalny powinien zostać zawężony wyłącznie do innych nieruchomości zlokalizowanych na tym samym osiedlu. Ponadto brakuje obliczeń dotyczących sposobu określenia wagi cen rynkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, która nie może być wyższa niż 30% tego wzrostu. Opłaty nie ustala się po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 3 i 4). Zbyta nieruchomość objęta została Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu Osiedle [...] w S. z dnia 28 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 11, poz.239) Zgodnie z jego § 11 opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30% wzrostu. Po uchwaleniu tego planu zmieniło się przeznaczenie działki nr 5330/65 z terenu rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej (w konturze ozn. symb. MN6). W wyniku tej zmiany nieruchomość znacznie zyskała na atrakcyjności z uwagi na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Oceniając operat szacunkowy Kolegium uznało, że został on sporządzony prawidłowo, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Biegły dokonał szczegółowej analizy rynków nieruchomości, wskazując cechy wpływające na atrakcyjność nieruchomości. Nieruchomości przyjęte do porównania różnią się od nieruchomości objętej decyzją, jednak stanowią nieruchomości podobne a odrębności i ich wpływ na cenę zostały przez biegłego uwzględnione w operacie szacunkowym Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1. W motywach skargi Agencja podtrzymała argumentację odwołania co do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości nieruchomości. W ocenie skarżącej nie odpowiada on rzeczywistości, a uchwalony Plan nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu zgodnie z nową funkcją mieszkaniową terenu. Przyjęcie do porównania działek, które posiadają możliwości uzbrojenia w przewidywalnym czasie wskazuje na to, iż do wyceny przyjęto nieruchomości niepodobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nieobiektywny. Z tego powodu Agencja sporządziła na własny koszt operaty szacunkowe podobnych działek, położonych na tym samym osiedlu. Średnia cen za 1 m² nieruchomości, po uchwaleniu planu, oscyluje na poziomie cen średnio o 1/3 niższych niż wynikająca z tej, jaką przyjął organ. Skarżąca Agencja wskazała w konkluzji, że nie uchyla się od zapłacenia należnej opłaty, kwestionuje jednakże wartość nieruchomości, od której ustalono wysokość opłaty planistycznej. W toku rozprawy skarżąca podniosła ponadto, że działka nr 5330/65 została wydzielona na skutek decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydanej w dniu 12.11.2009 r., a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził. W szczególności nie potwierdziły się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie wyższą jednak niż 30 % wzrostu wartości. Z art. 2 pkt 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez wartość nieruchomości należy rozumieć jej wartość rynkową. Przepisy tej ustawy nie normują natomiast zasad ustalania wartości nieruchomości, odsyłając wprost (art. 37 ust. 11) do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Odnosząc się do wskazanej regulacji należy stwierdzić, że określanie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dokonywane jest przez rzeczoznawców majątkowych, którzy w wyniku wyceny nieruchomości określają jej wartość rynkową (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2), a następnie sporządzają na piśmie opinie o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania jej wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych spraw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania , formę i treść operatu szacunkowego określa, wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się przeznaczenie tej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości (§ 50 ust. 1 rozporządzenia). Przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 28 stycznia 2009 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu osiedle [...], na którym położona jest działka nr 5330/65, a uchwała ta ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 27 lutego 2009 r. Poza sporem pozostaje również fakt, że skarżąca Agencja zbyła przedmiotową działkę A. i M. K. 17.06.2010 r., a więc w terminie 5 lat od dnia, w którym plan ten zaczął obowiązywać, co zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia nałożenie opłaty. Wysokość tej opłaty została zdeterminowana treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Jeśli chodzi o kwestię prawidłowości jego sporządzenia, to podlega ona ocenie organów, a także Sądu, wyłącznie w aspekcie formalnym, co obejmuje zbadanie czy operat ten został sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera przepisami wymagane elementy i odpowiada innym nakazom prawa. Sporządzony w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy zawiera wszystkie wskazane w § 56 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21września 2004 r. elementy, jego treść jest jednoznaczna, a zatem słuszna jest konkluzja organu, iż brak jest podstaw do jego zakwestionowania. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego zawyżonej wartości nieruchomości, który opiera ona na wycenie zleconej przez siebie rzeczoznawcy majątkowemu R. P., stwierdzić należy, że opinia ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Oceny takiej dokonuje Sąd biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania zaskarżonego aktu. Tymczasem dołączony do skargi operat szacunkowy dotyczący działki nr 5330/65, sporządzony 30.01.2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. P. nie został przedstawiony organom w postępowaniu administracyjnym i nie był zaliczony w poczet materiału dowodowego. Sąd nie podziela również dodatkowo sformułowanego w toku rozprawy zarzutu nieuwzględnienia przy wycenie działki okoliczności, iż wydzielona ona została na skutek podziału nieruchomości dokonanego już po uchwaleniu planu miejscowego. Należy zwrócić uwagę, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle [...] umożliwiło dokonanie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołanym w podstawie prawnej dołączonej przez pełnomocnika skarżącej kserokopii decyzji podziałowej, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czyn zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W rozpoznawanej sprawie działka nr 5330/5 o pow. ponad 10,6 ha, z której powstała m. in. działka nr 5330/65, przed uchwaleniem planu była gruntem rolnym, po jego uchwaleniu zmieniła przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową, objęte w planie m. in. symbolem MN – "tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla tego symbolu wśród zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy przewidziano m. in. "podział terenów na działki budowlane wg linii podziału wewnętrznego, oznaczonych na rysunku planu" (§ 3). Z powyższego wynika, że podział działek został przewidziany w planie miejscowym i nieodłączne związany ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (tak m. in. K. Jaroszyński (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006 oraz uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 17.05.1999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/121, wyrok NSA z dnia 15.04.2008 r., II OSK 408/07, System Orzecznictwa LEX Nr 467118). Sąd w pełni aprobuje pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA o sygn. II OSK 408/07, że plan miejscowy ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta podzielona jest ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki maja przeznaczenie takie jak ustalono w planie dla tej nieruchomości. Plan miejscowy rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentruje się natomiast na granicach ewidencyjnych. Z tego względu argumentacja, że sporządzając operat szacunkowy należy brać pod uwagę wielkość działki przed podziałem, nie zasługuje na uwzględnienie. Renta planistyczna pobierana jest bowiem od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zmiany przeznaczenia terenu. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed, jak i po podziale. Takie też stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 29 września 2011 r., II SA/Rz 505/11 oraz z dnia 16 listopada 2011 r., II SA/Rz 601/11 i II SA/Rz 808/11, Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.