II SA/Rz 617/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 1999r. znak: [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił dla A. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie działki nr 572 położonej przy ul. D. w P. dla inwestycji pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego 24-mieszkaniowego, dwuklatkowego o czterech kondygnacjach nadziemnych, piwnicach gospodarczych i wysokim dachu oraz budowa odcinka drogi dojazdowej". Pismem złożonym w dniu 6 października 2006r. J. K. wniosła o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej lokalizacji drogi dojazdowej, jako niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta [...], przyjmując, iż nie zachodzi przypadek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...]. To ostatnie rozstrzygnięcie zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Rz 486/07 z uwagi na uchybienia proceduralne, dotyczące składu organu. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] kwietnia 2008r. decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007r. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 148/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił kolejną decyzję SKO tj. z dnia [...] kwietnia 2008r. z powodu uchybień proceduralnych analogicznych jak poprzednio. W wyniku powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lipca 2009r. wydało decyzję, którą po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2007r. utrzymało ją w mocy. W motywach organ podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że w dniu wydania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji znak: [...] tj. w dniu [...] maja 1999r. obowiązywał Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 7.10.1993r. Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 20, poz. [...]), zgodnie z którym teren zamierzonej inwestycji oznaczony symbolem B36 MS określony został w sposób następujący: "w stanie istniejącym teren częściowo zabudowany budynkami wielorodzinnymi o niskiej intensywności zabudowy (budynki od 2 do 5 kondygnacji). Pozostały teren uprawiany rolniczo oraz jako ogródki działkowe. W planie całość terenu przeznacza się pod budownictwo wielorodzinne o niskiej intensywności zabudowy z możliwością lokalizacji usług wbudowanych ..." W ocenie Kolegium, realizacja zatem zabudowy wielorodzinnej na terenie, który w planie miejscowym przeznaczony został wprost pod tego rodzaju budownictwo nie może zostać oceniona jako stojąca w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Dotyczy to także wykonania drogi dojazdowej jako infrastrukturalnie powiązanej z powyższym zamierzeniem. Kolegium podniosło, że w dniu 27 maja 1999r. Rada Miejska [...] uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Zabudowy Mieszkaniowej "[...]" (uchwała Nr [...], Dz. Urz. Województwa [...] Nr 18, poz. [...]), który wszedł w życie 3 września 1999r. Zgodnie z tym planem, teren objęty planowaną inwestycją oznaczony symbolem 3MS przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne w średniej intensywności zabudowy i symbolem 4KD z przeznaczeniem na ulicę dojazdową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż podstawą żądania J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., według którego organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie takie występuje, kiedy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem określonego przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Odwołując się do powyższego Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez J. K. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1999r. SKO podkreśliło, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.06.1995r. (I SA 1241/94, ONSA 1996 nr 2, poz. 94), iż oceny legalności decyzji dokonuje się na gruncie przepisów prawa tak materialnego, jak i procesowego obowiązujących w dniu jej wydania. Wszelkie zatem zmiany regulacji prawnych oraz stanu faktycznego sprawy, które następują już po podjęciu rozstrzygnięcia poddanego weryfikacji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności nie mogą mieć wpływu na ustalenie, czy rozstrzygnięcie to podjęte zostało z naruszeniem prawa, w tym rażącym. W ocenie organu planowane przez A. przedsięwzięcie wprost odpowiadało ustaleniom obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta [...]. W ocenie Kolegium nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nie obligował organu do zawieszenia postępowania, dając jedynie taką możliwość. Nie doszło także do naruszenia art. 95 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powołany przez stronę art. 95 nie posiada ustępu drugiego. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zastosowania, b) rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych w budownictwie przez brak zastosowania, 2) prawa procesowego: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak zastosowania, b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Składająca skargę zwróciła uwagę na fakt, iż tylko część tekstowa kwestionowanej przez nią decyzji Burmistrza wymienia drogę do obsługi w zakresie komunikacji zamierzonej inwestycji, natomiast już załącznik graficzny tego rozstrzygnięcia nie ustala jej przebiegu. Tym samym nie zostały spełnione wymogi art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podkreśliła, iż ustalenia przebiegu takiej drogi nie może dokonywać organ udzielający pozwolenia na budowę, bowiem wydanie takiego pozwolenia podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane, zaś ustalenie warunków zabudowy następuje na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podkreśliła, iż nieprawidłowo Burmistrz przyjął zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu "[...]", bowiem takiej zgodności w rzeczywistości brak. Istniejąca droga na działce nr 572 nie spełnia rozwiązań przewidzianych dla drogi 4KD. Droga istniejąca na nadsypanej skarpie zapewnia komunikację tylko dla działki nr 572, uniemożliwiając przez to realizację ustaleń wskazanego planu. W ocenie skarżącej, decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 1999r. nie określa ilości miejsc postojowych będących pochodną ilości mieszkań, powierzchni terenów biologicznie czynnych, rozwiązań infrastruktury i komunikacji, wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich i rozwiązań dla realizacji celu publicznego. Stanowi to o naruszeniu art. 42 pkt 1 ust. 3 ustawy o i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 18 pkt 2 i § 39 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r, art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy (przez brak rozwiązań dla infrastruktury), art. 42 ust. 5 pkt 1 ustawy przez brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu właścicieli działek nr 564 i 565 oraz art. 93 ust. 6 w zw. z art. 13 i art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, nie można przy ocenie zgodności z prawem kwestionowanej decyzji Burmistrza z [...] maja 1999r. pominąć faktu, iż podjęta ona została w sytuacji, gdy w trakcie przygotowywania był nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. plan "[...]". Wnosząca skargę wskazała, iż dla realizacji przedmiotowej inwestycji Rada Miasta [...] przyznała z budżetu gminy kwotę 400 000 zł. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy realizacją celu publicznego jest każda działalność państwa lub gminy wynikająca z ustaw, o ile wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jest finansowana w całości lub w części z budżetu państwa czy gminy. Ustalenie, czy dla danego obszaru przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych rozstrzyga się w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Plan Centrum nie przewidywał tymczasem w swoich rozwiązaniach realizacji celu publicznego. Tym samym doszło do naruszenia ustawy o finansach publicznych, ustawy o samorządzie gminnym oraz o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła także, iż w obiegu funkcjonują dwa różne załączniki graficzne do decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 1999r. tj. ten znajdujący się aktach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i ten w aktach Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów podanych w skarżonej decyzji. Skarżąca w toku postępowania sądowego złożyła ponadto pisma z dnia 29 września 2010 r., w których oprócz wniosków dowodowych zarzuciła, że naruszenie prawa przez organ polega także na niezastosowaniu art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje i postanowienia organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna lub postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził takie uchybienia, które niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze skutkują jej uwzględnieniem, a to wobec treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Kwestią kluczową było ustalenie w oparciu o znajdującą się w aktach administracyjnych kopię decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., że J. K. nie była stroną postępowania, w którym została ta decyzja wydana i której stwierdzenia nieważności wyżej wymieniona się domaga. Z zasady krąg podmiotów w postępowaniu o warunki zabudowy i o stwierdzenie nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowy powinien być tożsamy. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, kiedy w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności ten krąg będzie szerszy. Może zdarzyć się bowiem, że podmiot, który nie brał udziału w pierwotnym postępowaniu posiada interes prawny, który przesądza o tym, że powinien on być stroną (zob. np. wyrok NSA z 10.11.2004 r. sygn. OSK 802/04 – ONSA i WSA 2005 nr 3 poz. 53) postępowania. W takim wypadku pierwszorzędną i podstawową kwestią jest ustalenie przez organ, czy osoba która składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji taki interes posiada. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. – przytaczanym zresztą przez SKO - postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pomimo zacytowania powyższego przepisu w swych decyzjach organ nie dokonał żadnych ustaleń pozwalających na ocenę, czy rzeczywiście składająca wniosek taki interes posiada i z czego on wynika, a co za tym idzie, czy posiada ona przymiot strony. Powyższe wymaga dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, których organ nie dokonał, a w wyżej wymienionym zakresie Sąd nie może go w tym wyręczać, tym bardziej że chodzi tu o kwestie zasadnicze. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie gdyby osoba inicjująca postępowanie nie miała w sposób oczywisty przymiotu strony, organ winien odmówić jego wszczęcia z przyczyn podmiotowych (art. 157 § 3 k.p.a.). Takie uchybienie to naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Wyjaśnienie tej kwestii warunkuje dalszy tok postępowania i ewentualne rozstrzygnięcie, a ocena merytoryczna zaskarżonej decyzji byłaby w takiej sytuacji przedwczesna. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dokona w pierwszej kolejności niezbędnych ustaleń w kierunku zbadania interesu prawnego J. K. stosownie do art. 28 k.p.a., więc w razie ustalenia, że wyżej wymieniona takowy interes posiada zbada wskazane przez skarżącą podstawy stwierdzenia nieważności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył także koszty sporządzenia skargi kasacyjnej od postanowienia tut. Sądu z dnia 3 listopada 2009 r., w tym wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego, który tę skargę sporządził stosowne do § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z poźn. zm.), opłatę skarbową od pełnomocnictwa dla radcy prawnego, wpis od skargi kasacyjnej, a także wpis od skargi do WSA w Rzeszowie.