II SA/Rz 618/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Maria Piórkowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. L. na pismo Starosty[...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpoznania - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 27 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wpłynęła skarga B. L. z prośbą o przychylne załatwienie jego sprawy. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę dwóch domków rekreacyjnych, którego to pozwolenia nie uzyskał a o fakcie tym dowiedział się dopiero w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Wobec tak sformułowanego żądania B. L. został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności oraz nadesłanie 6 egzemplarzu odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych (odpisem pisma mogą być tez uwierzytelnione fotokopie lub uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej). W wezwaniu tym zawarto pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania spowoduje odrzucenie skargi. W zakreślonym terminie B. L., wyjaśnił, że jego skarga dotyczy pisma Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...]. Jednocześnie skarżący przesłał kserokopię ww. pisma. Wynika z niego, że w związku z nieuzupełnieniem przez B. L. w terminie 7 dni kompletu dokumentów, Starosta [...], działając na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej K.p.a.) pozostawił wniosek B. L. z [...] października 2008 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków rekreacyjnych na działce o nr 856 w miejscowości M., bez rozpoznania. W związku ze sprecyzowaniem przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia wezwano B. L. do udzielenia informacji czy przed złożeniem skargi do WSA w Rzeszowie skarżący skierował do Starosty [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a). W razie twierdzącej odpowiedzi (tj. w razie złożenia takiego wezwania) tut. Sąd zwrócił się o wykazanie tego faktu poprzez nadesłanie odpisu ww. wezwania lub jego kserokopii oraz dowodu jego nadania oraz potwierdzenia jego nadania w urzędzie pocztowym. W zakreślonym terminie B. L. poinformował, że nie "kierował do Starosty [...] pisma o naruszenie prawa, gdyż otrzymał projekt budowlany opieczętowany przez Starostwo. W piśmie brak był pouczenia o możliwości składania odwołania". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) W okolicznościach sprawy B. L. przedmiotem skargi uczynił pismo Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...], z którego wynika, że w związku z nieuzupełnieniem przez B. L. w terminie 7 dni kompletu dokumentów, Starosta [...], działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił wniosek B. L. z [...] października 2008 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków rekreacyjnych na działce o nr 856 w miejscowości M., bez rozpoznania. Zauważyć należy, że pismo pozostawiające wniosek bez rozpoznania nie mieści się w żądnej z kategorii aktów podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a., w szczególności nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność pozostawienia bez rozpoznania podania strony nie rozstrzyga bowiem o jakichkolwiek jej uprawnieniach materialnych związanych z prowadzoną sprawą; nie dochodzi do powstania bezpośredniego związku między tą czynnością a znajdującymi potwierdzenie w prawie materialnym uprawnieniami. Czynność ta jest wyłącznie pochodną pozostającego w toku lub dopiero inicjowanego postępowania administracyjnego, którego celem jest skonkretyzowanie uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2011 r., II SA/Bk 756/11, LEX nr 1097964). Stanowisko doktryny oraz poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2009; także M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz bieżący do art. 64, LEX 2010, Wydawnictwo elektroniczne, teza 5, a także przytoczone w wyroku orzecznictwo: wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, Lex nr 469747; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12). W związku z powyższym należy uznać, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania nie stanowi aktu ani czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, że wydane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pismo pozostawiające wniosek bez rozpoznania nie podlega kontroli sądu administracyjnego, wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd zauważa, że w każdym wypadku gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarga ta jednakże powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3). W przypadku przyjęcia, że skarga wniesiona została w trybie kwestionowania bezczynności Starosty [...] to skuteczne wniesienia skargi wymaga wcześniejszego złożenia zażalenia przewidzianego w art. 37 K.p.a. do organu wyższego stopnia (w niniejszym przypadku do Wojewody). Akta sprawy dowodzą, że B. L. takiego zażalenia nie składał. Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia i skargę odrzucił. Stosownie do treści art. 222 P.p.s.a., nie pobrano od skarżącego należnego wpisu od skargi.