II SA/Rz 619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Podaniem z dnia 11 września 2014 r. J. C. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką W. C. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Wójt odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia z uwagi na to, że podlega on ubezpieczeniu społecznemu rolników i jako rolnik nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna (Dz. U. poz. 567) do przyznania mu zasiłku dla opiekuna, gdyż według złożonego oświadczenia nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną wykładnię odnośnych przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. W posiadanym gospodarstwie rolnym wytwarza artykuły żywnościowe wyłącznie na własne potrzeby w zakresie niezbędnym do utrzymania siebie i matki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i orzekając co do istoty przyznało J. C. zasiłek dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony w kwocie 520 zł miesięcznie, a także odsetki ustawowe w kwocie 279,47 zł naliczone na dzień 15 maja 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, J. C. spełnia warunki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. do przyznania mu zasiłku dla opiekuna, gdyż poprzednio pobierał świadczenie pielęgnacyjne, a decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. przyznająca mu to świadczenie wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Matka strony dalej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i syn sprawuje nad nią opiekę. Nie miało natomiast w ocenie Kolegium istotnego znaczenia w sprawie ustalenie, czy J. C. jest rolnikiem, gdyż art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r., który związany jest wyłącznie z faktem wygaśnięcia decyzji oraz spełnieniem przez wnioskodawcę przesłanek do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Wobec tego konieczne stało się zreformowanie zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie odwoławcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Prokuratora Okręgowego [...]. Zarzucił on jej wydanie z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 tej ustawy w stosunku do rolnika nie występuje konieczność spełnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 w postaci zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec tego Prokurator podzielił stanowisko wyrażone przez Wójta Gminy [...] o konieczności zaistnienia kumulatywnie wszystkich przesłanek określonych w art. 2 i 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. Na tej podstawie Prokurator zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o rozstrzygnięcie istniejącej – w jego ocenie, rozbieżności co do wykładni ww. przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w tak określonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wydało decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania J. C. zasiłku dla opiekuna począwszy od 1 lipca 2013 r. w związku z opieką and niepełnosprawną matką W. C. i przyznało J. C. od dnia 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką W. C. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w kwocie 520 zł. miesięcznie (pkt I), ustaliło i przyznało J. C. sumę odsetek naliczonych na dzień 15 mają 2014 r. w kwocie 279,47 zł (pkt II), a w pkt III określiło termin wypłacania zasiłku dla opiekuna. Materialnoprawną podstawę działania Kolegium w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), która - stosownie do zapisu zawartego w art. 1 - określa warunki nabywania prawa do zasiłków dla opiekunów oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, w tym również warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że J. C. opiekuje się swoją matką W. C., która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Postępowanie niniejsze zostało wszczęte na skutek wniosku J. C. z dnia 11 września 2014 r., do którego dołączył oświadczenie, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,397 ha przeliczeniowego, nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, które prowadzi od 1994 r., gdyż nie koliduje to ze sprawowaniem opieki nad matką. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. C. w wolnym czasie prowadzi drobne gospodarstwo rolne (oświadczenie do kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 17 września 2014 r.). Wnioskodawca domaga się zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. i od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony. Natomiast z pisma kierownika Placówki Terenowej Oddziału Regionalnego [...] KRUS z dnia 17 września 2014 r. wynika, że J. C. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 września 2003 r. do nadal z mocy ustawy w zakresie emerytalno -rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zdania odrębnego członka składu orzekającego wynika, że decyzja przyznająca J. C. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]) wygasła z dniem 30 czerwca 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa. Akta administracyjne sprawy nie zawierają tej decyzji, przy czym okoliczność ta nie jest kwestionowana. Stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o zmianie świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. po dniu 30 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 (OTK-A 2013 Nr 9, poz. 134, Dz. U. z 2013 r. poz. 1557) orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. są niezgodne z Konstytucją RP. W wykonaniu wytycznych Trybunału uchwalona została ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 26 tej ustawy. Omawiany akt prawny w art. 2 ust. 2 przewiduje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przywołanym ostatnio przepisie ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przewidywała w art. 17, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustawodawca postanowił, że jeżeli o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650), świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Po myśli art. 3 ust. 2 tej ustawy, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym potwierdza się stosownym oświadczeniem z klauzulą odnośnie świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, która zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ostatnio wymieniony przepis ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznał więc wprost uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, a małżonkowi rolnika lub domownikowi - w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Przepis ten wyraźnie uzależnił przyznanie nowego świadczenia od spełnienia wymienionych w niej dodatkowych warunków i zasad. W przypadku osób będących rolnikami w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, warunkiem takim, zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy, jest m.in. konieczność zaprzestania prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, potwierdzona oświadczeniem według klauzuli określonej w art. 3 ust. 2 ww. ustawy. Z omówionych wyżej przepisów wynika ponadto, że zasiłek dla opiekuna nie jest przyznawany automatycznie - jak wskazuje Kolegium w zaskarżonej decyzji - wszystkim osobom, które do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierały świadczenie pielęgnacyjne. Trzeba dostrzec, że obydwa rozwiązania przewidziane w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nawiązują jednoznacznie do spełnienia przez osobę, która się o nie ubiega, warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Niezależnie więc od okresu, za który albo na który ma być przyznany zasiłek dla opiekuna, koniecznym warunkiem uwzględnienia wniosku jest spełnianie przez osobę ubiegającą się wszystkich ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Należy do nich między innymi wymóg niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wymienioną w pkt 1-3 tego przepisu, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o wymaganym stopniu niepełnosprawności. Nie jest więc wystarczające spełnienie tylko niektórych z wymaganych przesłanek, a więc np. tylko sprawowanie przez osobę zobowiązaną do alimentacji opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wadliwe jest stanowisko Kolegium, że prostą konsekwencją złożenia wniosku o przyznanie zasiłku w trybie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, odpowiadającego wymogom z art. 3 ust. 2 tej ustawy, jest przyznanie wyrównania za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna J. C. dołączył oświadczenie, w którym stwierdziła, że "nie zaprzestał prowadzenia w gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem", a to stanowi negatywną przesłankę do uzyskania przez nią zasiłku dla opiekuna za okres poprzedzający datę wskazaną w oświadczeniu, gdyż nie został spełniony wymóg określony w art. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w postaci zaprzestania w tym okresie prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane rolnikowi. Na tle powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 (opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W motywach uzasadnienia Sąd dokonał wykładni logicznej i systemowej postanowień art. 17 ust. 1 tej ustawy i stwierdził, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika różni się od form aktywności zawodowej wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, a to oznacza, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. W rezultacie - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając niniejszą sprawę jest związany poglądem prawnym wyrażonym w powołanej uchwale, należącej do uchwał abstrakcyjnych, które posiadają tzw. ogólną moc wiążącą. Takie związanie nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej niż przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym w sprawie podobnej do tej, w której podjęto uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, sądy powinny respektować pogląd wyrażony w tej uchwale. Odstąpienie od zawartego tam stanowisko wymaga zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie danego zagadnienia prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i nie widzi podstaw do jego kwestionowania. Reasumując, dopiero ze względu na wprowadzenie w omawianej ustawie prawa do zasiłku dla opiekunów dla rolników, po spełnieniu omówionego warunku, tj. złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, organ ma możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Wobec tego, zdaniem Sądu, Kolegium błędnie uznało, że J. C. przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką bezterminowo od dnia 1 lipca 2013 r. Rację, więc należy przyznać skarżącemu Prokuratorowi Okręgowemu [...], że zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, których znaczenie zostało przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku z rozróżnieniem na okresy od dania 1 lipca 2013 r. do dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna i po wejściu w życie tej ustawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie miało na względzie przedstawioną ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.