II SA/Rz 623/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w części dotyczącej terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] przyznającą Z. K. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w związku z opieką nad dzieckiem – S. K., które legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej Kolegium wskazało 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 19 stycznia 2006 r. Z. K. zwróciła się do Burmistrza [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko – S. K., z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ ten, uznając, iż wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania wnioskowanego świadczenia, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. K., nie zgadzając się z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2006 r., gdyż jej zdaniem świadczenie to powinno zostać przyznane od dnia 1 kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu podniosła, iż ostatni okres, na który otrzymała świadczenie pielęgnacyjne przypadał od 1 maja 2004 r. do 31 marca 2005 r. W okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. nie otrzymała żadnego świadczenia pomimo tego, że w tym czasie nie nastąpiła żadna zmiana w stanie zdrowia jej syna. Za powyższe obwinia instytucje orzekające o niepełnosprawności, podając, że odwoływała się od niekorzystnego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2005 r. i utrzymującego go w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w dniu [...] maja 2005 r., stwierdzających, że jej syn nie wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, pozbawiających ją tym samym prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Dopiero Sąd Rejonowy w T. wyrokiem z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt [...] zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że ustalił, iż małoletni S. K. wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyrok ten jak wskazuje odwołująca został jej doręczony dopiero w dniu 16.01.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2006 r., uznając, iż wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. W jej motywach organ stwierdził, że Z. K. spełnia ustawowo określone kryterium dochodowe, powołał się też na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skoro zatem odwołująca złożyła wniosek w dniu 19.01.2006 r. to uprawnionym było przyznanie jej zasiłku od 1 stycznia 2006 r. Kolegium zwróciło też uwagę na brak uzasadnienia prawnego w decyzji organu I instancji, stwierdzając, iż brak ten został usunięty w trakcie postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję Z. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie formułując konkretnych zarzutów pod jej adresem. Skarżąca podnosi, że jej syn od 7 roku życia jest dzieckiem niepełnosprawnym, a jego stan zdrowia ciągle się pogarsza, wymaga codziennej pomocy osób drugich, obecnie oczekuje na operacje kręgosłupa. Skarżąca uważa, że niezgodne z prawem jest, by ponosiła ona konsekwencje przeciągającego się postępowania przed organami odwoławczymi. Podaje też, że zaskarżoną decyzję wydaną [...] marca 2006 r. Kolegium wysłało jej dopiero 17.05.2006 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego –art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja dotyczy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to obok zasiłku pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 tej ustawy. W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem tego świadczenia jest więc zrekompensowanie rodzicom lub opiekunom dziecka niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożliwością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Terminy – początkowy i końcowy przyznania świadczenia ustala się według ogólnych zasad, wspólnych dla wszystkich świadczeń rodzinnych. Prawo do nich, z wyjątkiem dodatków do zasiłku rodzinnego określonych w art. 9 i 14-15 oraz zasiłku pielęgnacyjnego, ustala się na okres zasiłkowy, tj. okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego (art. 24 ust. 1), począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2). W przypadku gdy świadczenie rodzinne uzależnione jest od niepełnosprawności osoby, prawo do niego ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas prawo do świadczenia rodzinnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 3). Przedmiotem kontrowersji w rozpatrywanej sprawie jest data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy utrzymują, że datę tę ustaliły prawidłowo według art. 24 ust. 2 cyt. ustawy – tj. począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek z dokumentami czyli od 1 stycznia 2006 r. Skarżąca domaga się natomiast przyznania świadczenia od dnia 1 kwietnia 2005 r. jako kontynuacji wcześniej wypłacanego świadczenia pielęgnacyjnego – do dnia 31 marca 2005 r. Z akt sprawy wynika, że poprzednie orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekające o niepełnosprawności S. K. ze wskazaniem o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji utraciło ważność z dniem 1 kwietnia 2005 r. Przed upływem tej daty skarżąca rozpoczęła starania o kontynuację wypłaty świadczenia, występując w tym celu do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna. W dniu [...].04.2005 r. skarżąca uzyskała takie orzeczenie, jednakże nie zawierające wskazania o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a więc nie uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego. W następstwie uruchomionego przez skarżącą postępowania odwoławczego, na skutek wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia 28 września 2005 r. zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2005 r., skarżąca uzyskała satysfakcjonującą ją zmianę kwestionowanego orzeczenia poprzez wskazanie o konieczności współdziałania opiekuna dziecka. Słusznie podnosi skarżąca, że na przedłużające się postępowanie nie miała wpływu, a skorzystanie przez nią z prawem przewidzianych instytucji nie może działać przeciw niej, jak również że nie może ona ponosić ujemnych konsekwencji błędnych działań organów. Ponadto wyrok Sądu Rejonowego zmienił orzeczenie organów orzekających o niepełnosprawności, ustalając konieczność współdziałania opiekuna dziecka na chwilę orzekania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zatem orzeczenie to powinno skutkować z chwilą jego wydania – tj. [...].04.2005 r. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) - z dniem 1 czerwca 2005 r., a więc po utracie ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej. W dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 24 ust. 3 a obowiązywał w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 267, poz. 2260). Przepis ten stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Unormowany w zacytowanym przepisie szczególny tryb kontynuacji świadczenia rodzinnego uzupełniony został w ust. 3 b. Wskazano w nim, że w przypadku, o którym mowa w art. 3a, do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza się zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przenosząc te unormowania ustawowe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić wypadnie, że w przypadku skarżącej Z. K. zaistniały przesłanki do kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego - upłynął okres ważności dotychczasowego orzeczenia o niepełnosprawności i uzyskane zostało kolejne orzeczenie, stanowiące kontynuację poprzedniego. W ocenie Sądu Z. K. uczyniła też zadość wymaganiom stawianym w ust. 3 b – przedstawiła ona bowiem w Ośrodku Pomocy Społecznej orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].04.2005 r., które ze względu na swoją treść nie mogło stanowić podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale niewątpliwie stanowiło dla organu informację, że skarżąca korzysta z trybu "kontynuacji" wskazanego w art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy. Świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy kserokopia opisanego wyżej orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...].04.2005 r. z pieczęcią Ośrodka Pomocy Społecznej i datą 13.04.2005 r. Sąd podziela przy tym pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 741/05 (niepubl.), że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego orzeczenie sądu powszechnego dotyczące niepełnosprawności jest prejudykatem orzekania administracyjnego, a sprawą główną jest sprawa, która dla swego rozstrzygnięcia wymaga takiego orzeczenia. Stąd też uznanie daty złożenia wniosku o ponowne badanie przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności za datę wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności osoby, jest dopuszczalne w tych wszystkich przypadkach, gdy ponowne badanie następuje w stosunku do osoby, której już wcześniej takie świadczenie było przyznane. Taki pogląd zyskał zresztą aprobatę w orzecznictwie już wcześniej, na tle ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej i unormowanego w niej zasiłku stałego (poprzednika świadczenia pielęgnacyjnego) (wyroki NSA z 23.04.2001 r., I SA 2324/00, z 31.07.2003 r., I SA 432/03, 1.09.2005 r., I OSK 80/05 (wszystkie niepubl.) oraz wyrok NSA z 11.04.2006, ONSAWSA 2006/6/177). Pogląd ten wywodzono z wykładni celowościowej ustawy i przyjmowano, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe. W przedmiotowej sprawie wniosek złożony przez skarżącą w dniu 19.01 2006 r. nie był pierwszym żądaniem strony przyznania świadczenia, lecz odnosił się do kontynuacji świadczenia należnego stronie po upływie okresu pobierania poprzednio przyznanego świadczenia. Mając te okoliczności na uwadze oraz przy zastosowaniu art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych rzeczą organu będzie orzec w uchylonej części decyzji, tj. w zakresie terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznając, iż stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.) z uwagi na to, że okres, na jaki ustalała ona prawo do świadczenia już upłynął, a tym samym została ona wykonana.