II SA/Rz 625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu -skargę oddala- II SA/Rz 625/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Z. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].03.2010 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym: Burmistrz Gminy i Miasta N. decyzją z [...].01.2010 r. nr [...] rozpoznając wniosek Z. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. 2806/2 i 2805 (część południowa działki sąsiadująca z ul. D.) położonych w N. pod budowę budynku mieszkalnego w ramach zagrody rolnej. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 59 ust. 1 , art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej Upizp). W uzasadnieniu wskazano, ze dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeto wniosek o zmianę sposobu zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Projekt decyzji został przedstawiony do właściwych organów celem jego uzgodnienia. W toku postępowania Wojewoda P. postanowieniem z [...].10.2010 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu warunków zabudowy w zakresie braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zadaniami rządowymi, polegającymi na budowie w tym rejonie drogi krajowej. Postanowienie to stało się ostateczne. Przywołując art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 21 Upizp burmistrz wskazał, że wobec odmowy uzgodnienia niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący się wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad Oddział w Rz. wobec protestów społeczności lokalnej odstąpiła od zamiaru realizacji obwodnicy Niska w rejonie jego działek, co ma czynić bezzasadnym stanowisko zajęte w sprawie przez Wojewodę P. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został zaakceptowany przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad Oddział w Rz. oraz Marszałka Województwa. Z. W. uważa, że poprzez blokowanie jego zamiaru inwestycyjnego na własnej nieruchomości jest "ubezwłasnowolniony". Opisaną na wstępie decyzją SKO rozpoznając wniesione odwołanie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, eksponując obowiązek organu orzekającego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy uzgadniania projektu decyzji w zakresie zadań rządowych lub samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów, które na takie cele były przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego, które z kolei utraciły moc. Teren nieruchomości inwestora położony był w obszarze przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację drogi krajowej – trasy obwodowej N. Wynika to m.in. z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa P. uchwalonego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa P. z [...].08.2002 r. Uzgodnienie zatem projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewodą było obligatoryjne, a odmowne stanowisko tego organu bezwzględnie wiążące. SKO wskazało, że nie ma możliwości zakwestionowania stanowiska wojewody, a strona nie skorzystała z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie wojewody do Ministra Infrastruktury. Z tej przyczyny decyzję organu I instancji uznano za prawidłową. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. W. domagający się jej uchylenia oraz wstrzymania wykonalności. Ten ostatni wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznał postanowieniem z 31.08.2010 r. odmawiając wstrzymania i wywodząc, że zaskarżona przez niego decyzja ma charakter negatywny i w swej istocie nie podlega wykonaniu. Skarżący zarzuca, że plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał wybudowanie na jego działkach drogi krajowej utracił ważność, a organy tak samorządowe, jak i rządowe nie podejmują działań w kierunku realizacji zamierzonej budowy trasy obwodowej. Skarżący ponosi szkodę poprzez zablokowanie możliwości zabudowy swojej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w istocie stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu poddana została decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zasady orzekania w sprawach warunków zabudowy określają przepisy Upizp. W myśl art. 60 ust. 1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem dotyczącym tzw. terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Niesporne jest, że wojewoda został wymieniony w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a Upizp jako organ uzgadniający. Z analizy sporządzonej na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy (k. 6 akt administracyjnych) wynika, że działki przeznaczone pod zabudowę znajdowały się w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w N. uchwałą Nr [...] z [...].10.1990 r. (Dz. Urz. Woj. T. Nr 24, poz. 281) w konturze przeznaczonym pod projektowaną drogę obwodową N. Plan ten utracił ważność na mocy art. 87 ust. 3 Upizp. Z kolei wedle ustaleń zawartych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa P. uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa P. z 30.08.2002 r. Nr [...] teren inwestycji jest położony na obszarze obwodnicy miasta N. w ciągu drogi krajowej nr 77, jest to inwestycja celu publicznego o znaczeniu krajowym. Paln ten zachował ważność z uwagi na treść art. 87 ust. 2 Upizp. Wojewoda P. był zatem organem, do którego Burmistrz N. zwrócił się o obligatoryjne współdziałanie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a Upizp, wystąpienie organu gminy doręczono wojewodzie w dniu 15.10.2010 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru przy k. 7 akt administracyjnych). Wojewoda w dniu 26.10.2009 r., zatem w terminie, o jakim mowa w art. 53 ust. 5 Upizp wydał dwa postanowienia: jednym z nich oznaczonym jako [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, podając jako podstawę materialnoprawna art. 53 ust. 4 pkt 10 Upizp (k. 17 akt administracyjnych), drugim oznaczonym jako [...] odmówił uzgodnienia powołując się w podstawie m.in. na dyspozycję art. 53 ust. 4 pkt 10a Upizp. Oba postanowienia, jak wynika z tzw. rozdzielnika zostały doręczone m.in. inwestorowi, z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia do Ministra Infrastruktury. Ponieważ inwestor zażalenia nie wnosił stały się one ostateczne, adnotacja o takiej treści znajduje się na egzemplarzach postanowień zalegających w aktach sprawy. Uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., wedle którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W judykaturze wyjaśniającej istotę tzw. współdziałania kilku organów przy załatwieniu sprawy wskazano, że akt współdziałania mający procesową formę postanowienia nosi cechy decyzji z materialnego punktu widzenia (por. uzasadnienie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 9.11.1998 r. OPS 8/98, ONSA 1/1999, poz. 7). W przypadku formy współdziałania, gdy formą jest "uzgodnienie" organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego (lub odmawiającego uzgodnienia). W wyroku z dnia 20.06.2007 r. II OSK 922/06 (baza orzecz. Lex nr 340121 z glosą aprobującą G. Krawiec, Przegląd Prawa Publicznego 2009 Nr 2, s.75) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, wedle którego postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. Postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 Ppsa aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. Przenosząc ten pogląd na realia przedmiotowej sprawy wyjaśnić należy, że postanowieniem odmawiającym uzgodnienia związany był zarówno orzekający w sprawie Burmistrz N., jak i SKO. Postanowienia Wojewody P. nie może także ocenić Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. Skarżący podczas rozprawy twierdził, iż nie wiedział o możliwości zaskarżenia postanowienia uzgadniającego, przeczy temu pouczenie w nim zawarte. Ma on jednak możliwość wzruszenia postanowienia Wojewody P. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w trybach nadzwyczajnych, tj. wznowienia postępowania lub stwierdzenia jego nieważności. W tych trybach skarżący może wykazywać nietrafność (nielegalność) postanowienia wojewody, przywołując m.in. argumentację prezentowaną w skardze, a odnoszącą się do rezygnacji z inwestycji celu publicznego z wykorzystaniem jego nieruchomości. Jego ewentualne wzruszenie dawać będzie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skoro organ I instancji związany był ostatecznym postanowieniem organu współdziałającego odmawiającego uzgodnienia, to odmowa ustalenia warunków zabudowy utrzymana w mocy decyzją SKO odpowiadało prawu, to zaś z kolei implikuje uznanie skargi za nieuzasadnioną i jej oddalenie na zasadzie art. 151 Ppsa.