II SA/Rz 626/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi W. Ś. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 23, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] Miasta [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określanej dalej jako u.g.n.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 31 stycznia 2010 r. W. Ś. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 23, położonej w J. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W jego ocenie organem właściwym do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości pod drogi publiczne jest wojewoda. Wskazał również, że na dzień wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie był wyłącznie Wojewoda [...]. Niedopuszczalną jest wykładnia, że przepisy ustawy w.w. mogą być zastąpione przy zatwierdzeniu podziału nieruchomości pod drogi publiczne przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi obwodowej Miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 4 (E-40) J. – K. na odcinku od km 632 + 593 do km 643 + 830 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi – przewidzianej do realizacji w granicach województwa [...]. Następnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] (dalej w skrócie GDDKiA) zwróciła się do Burmistrza [...] o wydanie opinii o zgodności wstępnego podziału nieruchomości m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 23, położonej w obrębie nr [...] Miasta [...], stanowiącej własność W. Ś., przeznaczonej pod pas drogowy obwodnicy Miasta [...] z ustaleniami planu miejscowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Burmistrz Miasta [...] pozytywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału wyżej opisanej nieruchomości, a kolejno decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 23, na nowe: 23/1, 23/2 i 23/3. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawę tę zastosowano do rozstrzygnięcia sprawy w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, nie zaś nowe przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., (która to weszła w życie z dniem 24 maja 2003 r.). Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium doszło do przekonania, że wniosek W. Ś. nie może zostać uwzględniony, a tym samym decyzji Burmistrza nie można uznać za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Według art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – w wersji z dnia wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia – decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdzało się także projekt podziału nieruchomości. Decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydawał właściwy miejscowo wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 2 ust. 1 tej ustawy). Z treści art. 45 powyższej ustawy wynika, że weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (tj. w dniu 24.05.2003 r.) i straciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2007 r. (z wyjątkiem rozdziału 6). W myśl art. 42 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy ustawy stosowano na wniosek uprawnionego podmiotu. Z informacji Burmistrza Miasta [...] wynika, że GDDKiA nie złożyła wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej wg. przepisów nowej ustawy, dlatego sprawę rozstrzygnięto na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego Wojewoda [...] nie mógł wówczas ustalić lokalizacji drogi na podstawie tzw. "spec ustawy", dokonując jednocześnie podziału nieruchomości. Przeprowadzenie podziału nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami było właściwe i prawidłowe. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. Ś. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podtrzymał również wszystkie zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta ([...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też przy rozpoznaniu wniosku skarżącego nie zostały naruszone wskazane przez niego przepisy postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. Ś. wniósł o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa i jego interesu. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że skutkiem zatwierdzenia podziału dokonanego przez niewłaściwy organ są ewidentne błędy merytoryczne, które powodują szkodę po jego stronie. Z działki nr 23 o powierzchni 1,6835 ha pozostały mu dwie nieregularne i wąskie działki, do których zaplanowano wykonanie dwóch oddzielnych dróg. Pominięty został jego słuszny interes, gdyż mieszka w odległości 4 km od miejsca położenia tych działek, dojazd do nich ciężkim sprzętem jest obecnie nieopłacalny. Uprawa pola maszynami z uwagi na konfigurację działek będzie bardziej czasochłonna, co wyraźnie narusza jego interes prawny. Skarżący podniósł również, że położenie działek nr 23/2 i 23/3 wzdłuż pasa planowanej drogi uzasadnia wniosek, iż w przyszłości ziemia ta powinna być zagospodarowana na potrzeby drogi i jej użytkowników. Nadto skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, zawarte we wnioskach składanych do SKO. W jego ocenie doszło do rażącego naruszenia art. 19 k.p.a., na poparcie swojego stanowiska wskazał wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, LEX nr 479295. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i również powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w powyższej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem osądu jest to, czy organ orzekający w trybie nadzwyczajnym prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności – wskazanej we wniosku skarżącego – decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 23, obr. [...] w J. W ocenie Sądu, pogląd tego organu zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że organem właściwym do wydania wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdzającej podział nieruchomości był wyłącznie Wojewoda [...]. Istota zarzutów skarżącego, sklasyfikowanych przez niego jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) sprowadza się do "rażącego naruszenia art. 19 k.p.a.". Twierdzi on przy tym, za poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, LEX 479295, że bez względu na trafność rozstrzygnięcia, jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w w/w wyroku, a który jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych /zob. wyrok NSA z dnia 6.10.1995 r., sygn. akt SA/Wr 2409/94 – ONSA 1996/4/161, z dnia 25.05.1995 r., sygn. akt SA/Wr 2131/94 nie publ., z dnia 12.07.1994 r., sygn. akt II SA 781/93 – OSP 1995/1/25/, jednocześnie stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania (w takim przypadku postępowanie winno być umorzone, art. 105 § 1 k.p.a.). Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, ustanowiona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, w świetle tego przepisu, traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Trzeba też podkreślić, że przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ więc z urzędu – jak wcześniej wskazano – musi przestrzegać swojej właściwości. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Właściwość rzeczowa wynika z przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Nie jest zatem trafny pogląd skarżącego, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. , nr [...] dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i w szczególności chybione jest też jego twierdzenie, że organem właściwym do jej wydania (zatwierdzenie podziału nieruchomości), zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), był wyłącznie Wojewoda [...]. Otóż niesporne jest, że wszczęte wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] w dniu 27 listopada 2000 r. postępowanie administracyjne, tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Miasta [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi obwodowej dla Miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 4 /E-40/ J. – K. na odcinku od km 632+ 593 do km 643+830 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w granicach województwa podkarpackiego. Wprawdzie w dacie wydania powyższej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), jednakże dotychczasowe przepisy, stosownie do treści art. 85 ust. 1 tej ustawy, należało stosować do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, tj. 24 maja 2003 r. Niesporne też jest, że na wniosek GDDKiA Oddział [...] Burmistrz Miasta [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr 23, stanowiącej własność skarżącego (postanowienie z dnia [...].06.2005 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdził jej podział na działki: nr 23/1 o pow. 0,9972 ha, nr 23/2 o pow. 0,2715 ha i nr 23/3 o pow. 0,4148 ha, z tym, że działka nr 23/1 została wydzielona z przeznaczeniem pod budowę drogi obwodowej dla Miasta [...]. Podział działki nr 23, jako zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], dokonany został na podstawie art. 94 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Regulacje tych przepisów zezwalają na podział nieruchomości, w sytuacji braku planu miejscowego, jeżeli jest on zgodny z warunkami wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązującej w dniu złożenia wniosku o podział. Wbrew zarzutom skargi, jak również zawartym we wniosku skarżącego skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z dnia 31.01.2010 r. i z datą wpływu do organu 6.05.2010 r.), podział nieruchomości zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] został dokonany przy prawidłowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przez właściwy w tym zakresie organ (art. 96 ust. 1 tej ustawy). Wskazane natomiast przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, tj. art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust. 1 nie dają żadnej podstawy do uznania, że przy wydawaniu w/w decyzji zostały naruszone przepisy o właściwości ze skutkiem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący pomija bowiem w swych wywodach przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy, a zgodnie z jego brzmieniem do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Z ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją, znajdujących oparcie w zebranych w sprawie dowodach (pismo z dnia 25.03.2010 r., nr [...] Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Zabytków), wynika w sposób wyraźny, że uprawniony podmiot (zarządca drogi krajowej) nie złożył wniosku, o jakim mowa w powyższym przepisie. Stąd też prawidłowym było wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zatwierdzenie podziału nieruchomości (decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]) na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to w konsekwencji, że Wojewoda [...] nie mógł na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. cyt. wyżej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdzić projekt podziału nieruchomości. Skoro więc nie było podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. została dotknięta wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd w rezultacie nie znajduje powodów do uwzględnienie skargi i tym samym usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.