II SA/Rz 626/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji [...] nałożył na W. G., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w Z. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł (osiem tysięcy złotych) w związku z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W podstawie prawnej organ powołał art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wydanie powyższej decyzji było poprzedzone kontrolą przewozu drogowego wykonywanego w dniu 21 października 2011r., pojazdem marki Autosan nr rej. [...], kierowanym przez S. M., którym przewożono dzieci do szkoły. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole z dnia 21 września 2011r. oraz w notatce urzędowej z tego samego dnia. Podczas kontroli oraz w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, że pojazd stanowi własność S. B. Jego najemcą jest W. G. (umowy najmu z dnia 21 października 2011r.), która w wykonaniu umowy zlecenia zawartej w dniu 31 sierpnia 2011r. z Zespołem Szkół [...] świadczy usługę dowozu dzieci i młodzieży szkolnej do szkoły w Z. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że W. G. uzyskała licencję wspólnotową z dnia 17 lipca 2011r., Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, przy czym, w wykazie wydanym przez Starostwo Powiatowe [...] z dnia 26 stycznia 2009r. brak było zgłoszenia pojazdu marki Autosan o nr rej. jak wyżej. Organ I instancji podał, że podstawą nałożenia kary jest art. 93 pkt 10 ustawy, powstałe naruszenie jest oczywiste, a wysokość sankcji karnej jest sztywno określona i wynika z lp. 2.1 taryfikatora zawartego w załączniku do wyżej cytowanej ustawy. D. G. (mąż W. G.) reprezentowany przez adwokata J. J. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie do ponownego rozpoznania lub zmianę przez nieobciążanie skarżącego karą. Zaskarżonej decyzji zarzucił wadliwe zastosowanie prawa materialnego oraz brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu podał, że o braku licencji można mówić w sytuacji, kiedy przedsiębiorca jej nie uzyskał, albo gdy udzielona licencja został cofnięta lub wygasła. Fakt, że w przedmiotowej sprawie licencja nie obejmowała spornego pojazdu mógł być jedynie, zdaniem odwołującego, podstawą do zainicjowania postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków na skutek niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, a nie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Podał, że odwołujący wynajął pojazd zastępczy w dobrej wierze nie mając świadomości, że nie jest on licencjonowany. Posłużył się w.w. pojazdem działając w warunkach stanu wyższej konieczności celem przewozu dzieci do szkoły. Podał, że użycie pojazdu było jednorazowe i nie spowodowało żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. , nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, i ust. 4 ustawy oraz lp. 1.2 załącznika nr 3 do niniejszej ustawy w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i określił podstawę prawną w następujący sposób: Na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 1, oraz art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 Ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.2 załącznika do niniejszej ustawy", w pkt 2: w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że obowiązek wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty, które należy okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli tj.; wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...), nałożony został na przedsiębiorcę na mocy art. 87 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło po stronie W. G świadczącej usługi transportowe dowodu dzieci i młodzieży na rzecz Zespołu Szkół [...] do zaniedbania polegającego na tym, że jako przewoźnik dopuściła się naruszenia określonego w l.p. 1.2 załącznika do w.w. ustawy, naruszając obowiązek zgłoszenia przez właściciela firmy pojazdu do licencji, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8. 000 zł. Licencja o nr [...] obejmowała zgłoszenie pojazdu marki Vanhool o nr rej. [...], nie obejmowała zaś objętego decyzją samochodu marki Autosan, co wyczerpuje znamiona dyspozycji lp. 1.2 załącznika do ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji I instancji skutkowało jej uchyleniem i zmianą w tej części, a w pozostałej części utrzymano decyzję organu I instancji w mocy. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podał, że kara została nałożona za brak zgłoszenia pojazdu do licencji, a nie za brak licencji. Organ uznał za chybione posłużenie się przez odwołującego pojęciem stanu wyżej konieczności, które znaczeniem nie obejmuje stanu faktycznego, jaki miał miejsce w przedmiotowej sprawie, ponadto jest pojęciem funkcjonującym na gruncie procedury karnej. Przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko pojazdami zgłoszonymi do licencji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy przewoźnik ma obowiązek zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, w tym również dotyczące liczby i rodzaju użytkowanych pojazdów. W okresie tego 14 - dniowego terminu na zgłoszenie zmian przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej przy użyciu niezgłoszonego do licencji pojazdu. Dla odpowiedzialności przedsiębiorcy nie ma znaczenia okoliczność późniejszego usunięcia stanu niegodnego z prawem . Adwokat J. J., działając imieniem D. G. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości do ponownego rozpoznania oraz w całości powtórzył zarzuty oraz ich uzasadnienie zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] reprezentowany przez radcę prawnego A. P. wniósł o jej odrzucenie jako złożonej po terminie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił wskazaną wyżej skargę, z uwagi na uchybienie terminowi do jej złożenia. Następnie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012r. odmówił przywrócenia terminu do jej wniesienia. Postanowienie powyższe zostało postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt: II GZ 214/12 w pkt 1 uchylone, w pkt 2 przywrócono W. G. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy takiej ocenie zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zapadło ono w wyniku merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez D. G. – męża W. G. prowadzącej działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m. in. wykonywanie transportu drogowego. Naruszenie jego warunków było podstawą wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. Nie zawierają one odrębnych uregulowań w zakresie określania legitymacji procesowej w postępowaniu o naruszenie warunków transportu drogowego. W tej materii zastosowanie będą więc miały uregulowania tego zagadnienia zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a. który stanowi, że jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego (tym bardziej obowiązku), na której zbudowane zostało pojęcie strony i na podstawie którego została przyznana pewnemu kręgowi podmiotów ochrona procesowa, należy do prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego, będące podstawą wydania określonej decyzji decydują o tym, kiedy dany interes prawny powstanie, czyli decydują o tym, kiedy i komu przyznać prawo do postępowania, gdy prawo materialne będzie konkretyzowane. W sytuacji kiedy prawo materialne umocowuje organ administrujący przepisem prawnym powszechnie obowiązującym do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji to wówczas prawo procesowe stwarza możliwość określonym podmiotom do żądania wszczęcia postępowania lub do brania udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu. W efekcie rozpoznania sprawy interes prawny materializuje się w prawie nabytym decyzją, zaś obowiązek w prawnym określeniu jego rodzaju i zakresu. Brak interesu prawnego lub obowiązku stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności odwołać należy się do przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania zakażonej w niniejszej sprawie decyzji. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym nie zawiera szczególnej regulacji dotyczącej strony postępowania toczącego się na podstawie przepisów tej ustawy. Ustalając więc krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji przyjąć należy, że interes taki przysługuje osobie, na którą nałożona została kara pieniężna w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wynika z powyższego, że stroną tego postępowania była W. G., ponieważ nałożenie kary związane było z wykonywana przez nią działalnością gospodarczą. Przymiot ten nie przysługiwał D. G. - mężowi W. G. Kwestia ta umknęła organowi II instancji, który rozpoznał merytorycznie odwołanie od decyzji organu I instancji złożone przez D. G., reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata J. J. Organ zupełnie pominął kwestię braku po stronie D. G. legitymacji procesowej w tej sprawie. Zbadanie tej okoliczności przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania i ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie odwołującego się powinno bowiem skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego bez możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Działanie organu II instancji uznać należy więc za wadliwe. Niezależnie jednak od treści zapadłego w wyniku rozpatrzenia odwołania rozstrzygnięcia decyzja wydana przez organ II instancji został doręczona D. G. i dlatego przysługuje mu prawo do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Złożenie skargi przez osobę, której doręczono decyzję administracyjną skutkować musi w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznaniem skargi, ustaleniem jego legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pozytywny wynik takich ustaleń pozwala na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a brak legitymacji skargowej wyklucza merytoryczne rozpoznanie skargi. Dokonana pod tym kątem ocena prowadzi do wniosku, że D. G. nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu toczącym się w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z wykonywaniem transportu drogowego. Podkreślić należy w tym miejscu, że przyznanie legitymacji skarżącemu w postępowaniu administracyjnym nie jest równoznaczne z posiadaniem przez niego tego przymiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd bowiem nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez organ. Wręcz przeciwnie jak już podniesiono wcześniej, Sąd zobowiązany był dokonać własnej oceny, czy skarżący miał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony i w konsekwencji, czy przysługiwało jej uprawnienie do wniesienia skargi. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00 (CBOIS) "Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny". Na marginesie zwrócić uwagę należy, że w stosunku do wnoszącego skargę można jedynie mówić o istnieniu interesu faktycznego, który jednak - jako pozbawiony ochrony prawnej w omawianym zakresie - nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi. Podnieść trzeba, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem. W tych warunkach, nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżącego, Sąd nie ma możliwości badania zaskarżonego aktu z urzędu, choćby jego wadliwość była oczywista (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05 CBOIS). Wyjaśnienia wymaga fakt, że skarga pierwotnie zarejestrowana została jako skarga W. G. Podlegała więc przerejestrowaniu, gdyż jej treść jednoznacznie wskazuje, że adwokat J. J. składając skargę działał imieniem D. G. Nie zmienia to faktu, że okoliczności które legły u podstaw przywrócenia terminu do jej wniesienia wskazane we wniosku przywrócenie terminu leżały po stronie pełnomocnika i były przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc skoro termin do wniesienia skargi został przywrócony, Sąd zobligowany był do jej rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.