II SA/Rz 626/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak : [...], o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...], Marszałek Województwa [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wymierzył Gminie Miasto [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 23 990 zł za zniszczenie 3 drzew spowodowane pracami w obrębie systemów korzeniowych zlokalizowanych na działce nr 672, obr. [...] w [...]. Opisana decyzja została zaskarżona przez Gminę do SKO, która złożyła odwołanie w dniu 21 lutego 2019 r. W treści tego odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja nie została Gminie Miasto [...] doręczona w sposób zgodny przepisami K.p.a., bowiem z pominięciem pełnomocnika Gminy Miasto [...] – M.U. SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium ustosunkowując się do wyrażonych w odwołaniu zarzutów stwierdziło, iż w aktach sprawy nie znajduje się pełnomocnictwo dla M.U. zatem działał on w postępowaniu jako pracownik organu – zastępca Prezydenta Miasta [...], a nie jako pełnomocnik na zasadzie art. 40 § 1 K.p.a. Tym samym doręczenie decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. dokonane w sposób określony w art. 39² K.p.a. należało uznać za prawidłowe. Kwestionowana przez Gminę decyzja została jej doręczona dnia 28 stycznia 2019 r., na co wskazuje raport z doręczenia decyzji za pośrednictwem ePUAP. Tymczasem odwołanie zostało złożone osobiście w dniu 21 lutego 2019 r., a zatem po upływie wymaganego prawem 14 – dniowego terminu. Gmina Miasto [...] reprezentowana przez radcę prawnego skargą z dnia 17 maja 2017 roku zaskarżyła opisane wyżej postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA). Zaskarżając to postanowienie w całości wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. oraz 33 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż w myśl art. 31 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 3 tej ustawy, przedstawicielem ustawowym miasta jest prezydent miasta. M.U. nie pisał pism do Organu I instancji jako M.U., ale jako Gmina Miasto [...]. Pełnomocnik staje się pełnomocnikiem z chwilą zgłoszenia się do sprawy a nie dopiero z chwilą przedłożenia pisemnego pełnomocnictwa. Organ I instancji nie wzywał M.U. o nadesłanie pełnomocnictwa, a jednocześnie uznano jego działania jako działania strony. Jeśli Organ nie wzywał pełnomocnika o uzupełnienie braku formalnego pism podpisywanych przez M.U. to zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. powinien był doręczyć jemu swoją decyzję. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe zwróciła uwagę, że decyzja wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą prawidłowego doręczenia doręczenie decyzji. Doręczenie decyzji stronie reprezentowanej przez pełnomocnika ma wymiar wyłącznie informacyjny. Skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga, jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn w niej podniesionych. Skarżąca Gmina Miasto [...] przedmiotem swej skargi uczyniła postanowienie SKO wydane w oparciu art. 134 K.p.a. Wobec tego należy przypomnieć, że na mocy tego przepisu Organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli strona składająca środek zaskarżenia naruszyła terminy wyznaczone w Kodeksie dla tego rodzaju czynności procesowej. W myśl art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Znaczenie kluczowe w niniejszej sprawie przypisać należy także art. 40 § 2 K.p.a. Otóż w myśl tej regulacji, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Ze względu na ten przepis przyjąć należy, iż doręczenie postanowienia lub decyzji stronie, która ustanowiła pełnomocnika, nie prawidłowe, jeżeli czynność doręczenia pomija ustanowionego prawidłowo pełnomocnika. Pominięcie przez Organ pełnomocnika strony poprzez niedoręczenie mu pisma w toku postępowania, narusza jej prawo do czynnego udziału w procesie, za które strona nie powinna ponosić szkody. Uwzględniając powyższe w kontekście okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy uznać należało, iż SKO wydając zaskarżone do Sądu postanowienie przedwcześnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Gminę Miasto [...]. Trafnie pełnomocnik skarżącej Gminy zauważa, iż w postępowaniu przed Organem I instancji zastępca Prezydenta M.U. nie przedłożył pisemnego pełnomocnictwa składając w imieniu Gminy Miasto [...] pisma z 12 marca 2018 r. oraz z 11 lipca 2018 r. Przedmiotowe pisma był składane w imieniu Gminy Miasto [...] i były podpisywane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Jednocześnie zawarte tam oświadczenia były traktowane przez Marszałka jako oświadczenia Gminy, o czym przekonuje treść uzasadnienia decyzji tego Organu. Decyzja Marszałka o nałożeniu kary została zaadresowana do Gminy Miasto [...] i wysłana do tej strony na podstawie art. 39² K.p.a. na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu dnia 28 stycznia 2019 r. Gmina Miasto [...] działając poprzez upoważnionego pełnomocnika radcę prawnego A.N. złożyła odwołanie od decyzji Marszałka w Urzędzie [...] bezpośrednio w dniu 21 lutego 2019 r. Nie podlega jakiejkolwiek kwestii, iż Gminę jako stronę postępowania administracyjnego może reprezentować wójt (burmistrz lub prezydent miasta), co wynika z powołanych w skardze przepisów art. 31 oraz art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506; zwana dalej u.s.g.). Zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie posiada uprawnień przedstawicielskich wynikających bezpośrednio z regulacji ustawowych. W myśl art. 30 § 3 K.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Takim ustawowym przedstawicielem Gminy Miasto [...] jest jej Prezydent, bowiem w myśl art. 31 u.s.g., wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Co prawda w myśl art. 33 ust. 4 w/w ustawy wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy, lecz powierzenie o jakim mowa może mieć formę pełnomocnictwa do reprezentowania jednostki samorządowej, i to ono będzie przesądzać o tym, czy zastępca organu wykonawczego uzyska kompetencje do reprezentowania gminy w toku postępowania dotyczącego praw majątkowych wspólnoty samorządowej. Umożliwia to art. 32 K.p.a., który pozwala stronie na działanie w procesie administracyjnym poprzez ustanowionego pełnomocnika. Wbrew temu co wynika z argumentacji SKO, posiadanie statusu zastępcy wójta, a tym bardziej statusu pracownika urzędu gminy, nie może stanowić dla organu prowadzącego podstawy do uznania praw tej osoby do reprezentowania gminy na zewnątrz. Przesądza o tym niebudząca wątpliwości treść normy art. 31 u.s.g. W przypadku gdy proces toczy się z udziałem jednostki samorządowej, oświadczenia składane przez pracowników urzędu tej jednostki będą prawnie skuteczne pod warunkiem posiadania przez nich stosownych upoważnień bądź zatwierdzenia przez organ umocowany ustawą do reprezentowania jednostki samorządowej na zewnątrz. Zatem wspomniany wyżej Zastępca Prezydenta Miasta jako nieposiadający samodzielnych uprawnień do wykonywania funkcji reprezentacji Gminy Miasto [...] w obrocie prawnym, mógł pełnić funkcję pełnomocnika procesowego strony na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez swego zwierzchnika. Funkcji tych nie mógł wykonywać jako pracownik Urzędu Miasta [...], jak błędnie przyjęło w swym postanowieniu SKO. Kwestia posiadania uprawnień do reprezentacji Gminy nie została przez Organ odwoławczy dokładnie wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania bowiem w sytuacji, gdyby to M.U. był pełnomocnikiem Gminy Miasto [...], to jemu należał doręczyć decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Przesyłka zawierająca decyzję powinna być zaadresowana na pełnomocnika Gminy, nie zaś przy zastosowaniu art. 39² K.p.a. Ponieważ Organ odwoławczy nie ustalił czy Prezydent Miasta [...] umocował do działania w imieniu Gminy swego Zastępcę, to nie można było stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., z powodu nieustalenia dokładnej daty doręczenia decyzji Marszałka Województwa [...] jedynej stronie postępowania – Gminie Miasto [...]. Zastosowanie tej regulacji może mieć miejsce, jeżeli Organ ma pewność w zakresie daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponieważ pełnomocnictwo nie zostało złożone przed Marszałkiem jak również przed SKO, a jednocześnie Organy te nie wezwały o jego uzupełnienie, to w tych okolicznościach nie można było przyjąć, że Gmina nie jest reprezentowana przez pełnomocnika, a w konsekwencji, że decyzja została doręczona tak jak uznało SKO dnia 28 stycznia 2019 r. w sposób określony w art. 39² K.p.a. Dlatego też, Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie winien wezwać pełnomocnika Gminy Miasto [...] reprezentującego tą jednostkę samorządową na etapie postępowania odwoławczego o złożenie dowodów potwierdzających twierdzenia wyrażone w odwołaniu o umocowaniu M.U. do działania w imieniu Gminy w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa [...] z zastrzeżeniem, że w przypadku nienadesłania dokumentu pełnomocnictwa dla w/w Osoby, zostanie przyjęte że Strona działała bez pełnomocnika. Dopiero udzielenie odpowiedzi na to wezwanie pozwoli rozstrzygnąć czy decyzja Marszałka Województwa [...] została doręczona Gminie zgodnie z prawem dnia 28 stycznia 2019 r., czyli bez naruszenia prawa strony do skutecznego doręczenia decyzji. Jeżeli potwierdzą się twierdzenia Skarżącej o procesowym umocowaniu Zastępcy Prezydenta Miasta [...] do działania w imieniu Gminy, to ze względu na naruszenie przepisu art. 40 § 2 K.p.a. o obowiązku doręczenia pisma pełnomocnikowi strony, odwołanie należało będzie rozpoznać merytorycznie nie zaś stwierdzać niedopuszczalność jego wniesienia z uwagi na złożenie środka zaskarżenia w sposób przedwczesny, tj. przed rozpoczęciem biegu termin do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie nie podlega kwestii, że decyzja Organu została wysłana do strony, która ją otrzymała o czym świadczy fakt wniesienia odwołania do SKO. Strona uzyskała więc wiedzę o decyzji oraz jej treści, jakkolwiek nie można byłoby przyjąć, że nastąpiło to w zgodzie z przepisami K.p.a. o doręczeniach, a tym samym w zgodzie z art. 10 § 1 K.p.a. Gmina Miasto [...] w swym odwołaniu trafnie zwraca uwagę na wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., o sygn. akt II FSK 1015/15, w którym uznano, że koncepcja wejścia decyzji (postanowienia) do obrotu prawnego nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji (postanowienia), lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Przepisy dotyczące doręczeń mają chronić strony przed nadużyciami ze strony administracji publicznej, także w postaci uchybień w czynnościach wyjaśniających. Oznacza to, że przepisy te nie mogą być interpretowane w sposób dla nich niekorzystny. Należy pamiętać, że takiej interpretacji zakazuje zasada ogólna wyrażona w art. 7a § 1 K.p.a. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisemnego rozstrzygnięcia stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem rozstrzygnięć spowodowanych wadliwym ich doręczeniem. Należy przy tym unikać wszelkiego rodzaju automatycznej oceny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1392/12). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3095/15, CBOSA). Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania przez Gminę Miasto [...] byłoby przedwczesne (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14, CBOSA). Z tych przyczyn jako niezgodne z prawem jawić się będzie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Gminy Miasto [...] od decyzji Marszałka Województwa [...], jeżeli okaże się, że decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi Gminy. W tej sytuacji należało będzie uznać wejście decyzji do obrotu prawnego, pomimo niewłaściwego jej doręczenia. Ponieważ decyzja Marszałka weszła już do obrotu prawnego, to nie ma podstaw do jej ponownego doręczenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Nie jest dopuszczalne ponowne – prawidłowe – doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego. Trzeba zważyć, że Organ odwoławczy dysponuje już wniesionym odwołaniem, a skoro wniesienie tego odwołania nastąpiłoby na skutek nieprawidłowego doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika, co spowodowało, że prawo strony do kontroli legalności decyzji zostało naruszone – to SKO powinno uznać, że odwołanie, z uwagi na niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi zostało wniesione z zachowaniem terminu i rozpoznać ten środek zaskarżenia. Z uwagi na wejście decyzji do obrotu prawnego, jakkolwiek z naruszeniem przepisów K.p.a., strona zachowa swe konstytucyjne uprawnienia do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy w toku instancji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2018 r. sygn. II SA/Ke 478/18, CBOSA). Wyłożone względy musiały zadecydować o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.