II SA/Rz 630/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] ustalił dla zakładu [...] sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), ul. [...], dopuszczalny poziom hałasu na poziomie 50 dB w porze od godziny 6:00 do 22:00. Organ zobowiązał Spółkę do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez wykonanie działań zmierzających do ograniczenia emisji hałasu w terminie do dnia 31 marca 2021 r. oraz wykonania kontrolnych pomiarów hałasu w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. Organ I instancji podał, że teren otaczający zakład Spółki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzenne, wobec czego, stosownie do art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) – dalej: "P.o.ś.", dokonano oceny terenu pod względem ewentualnych ograniczeń na podstawie jego faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania. Ustalono, że na działkach sąsiednich funkcjonuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a są to tereny chronione w rozumieniu art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) – dalej: "rozporządzenie". Dopuszczany poziom hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej podano w załączniku rozporządzenia porze dziennej - 50 dB i w porze nocnej 40 dB. Pomiary hałasu przeprowadzone w dniu 9 września 2020 r. w porze dziennej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] wykazały, że działalność zakładu generuje hałas przekraczający ww. normy, gdyż w każdym z czterech punktów kontrolnych przekroczono wartość 50 dB odpowiednio o 4,4 dB, 4,8 dB, 5,0 dB i 7,8 dB. To obligowało organ I instancji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia maksymalnego poziomu hałasu na podstawie art. 115a ust. 1 P.o.ś. W odwołaniu Spółka zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podkreśliła, że tereny leżące w sąsiedztwie zakładu zostały w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych decyzjach organów administracji uznane za tereny zabudowy usługowej. Działki zakładu oraz działki w sąsiedztwie zakwalifikowano jako tereny zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, określone jako obszar oznaczony symbolem 2.U/P w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], podjętej w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług komercyjnych w miejscowości [...]. Nie stanowią zatem terenów przeznaczonych na potrzeby mieszkaniowe. Niezależnie od powyższego organ I instancji zignorował fakt zgłoszenia przez Spółkę zastrzeżeń do pomiarów wykonanych przez organ inspekcji ochrony środowiska, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o wadliwie przeprowadzone pomiary hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...]. Kolegium podało, że przekazane organowi I instancji wyniki pomiarów wykonane przez organy ochrony środowiska dawały odstawę do wydania decyzji na podstawie art. 115 ust. 1 P.o.ś. Z ustaleń organu I instancji wynika natomiast, że teren zakładu oraz tereny sąsiednie nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego słusznie Prezydent dokonał analizy terenu na podstawie jego faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania. Prawidłowo przy tym uznał, że tereny sąsiednie wykorzystywane są pod zabudowę mieszkalną. W tym stanie rzeczy decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pomiarów emisji hałasu sporządzonych na zlecenie skarżącej. Powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu dodatkowo zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez nieuwzględnienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zastrzeżeń i zarzutów skarżącej do metodyki przeprowadzenia pomiarów hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Stan faktyczny przyjęty do orzekania przez organy Sąd uznał za prawidłowo ustalony, co uzasadniało zastosowania art. 115a ust. 1 P.o.ś. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] października 2020 r. przekazał do Prezydenta Miasta [...] sprawozdanie z badań hałasu w środowisku pochodzącego od instalacji nr [...] przeprowadzonych w dniu 9 września 2020 r. w porze dnia, na posesjach przy ul. [...], graniczących z terenem zakładu [...] Sp. z o.o. Pomiary hałasu wykonano w ramach kontroli, która była prowadzona w dniach od 9 do 24 września 2020 r. z 4 punktów pomiarowych przedstawionych na mapie. Klasyfikacji terenów chronionych akustycznie otaczających teren zakładu dokonano zgodnie z załącznikiem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Tereny otaczające zakład oraz tereny w jego otoczeniu to jest w zasięgu 100 m od granic zakładu nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 115 P.o.ś. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. przedstawił wyniki inwentaryzacji urbanistycznej i podał działki ewidencyjne, które korzystają z ochrony akustycznej. W wykazie tym ujęto nieruchomości sąsiadujące z zakładem, na których były przeprowadzone pomiary akustyczne w tym działki od nr 820 (w różnej konfiguracji numerycznej) pokazane na mapie oznaczonej nr 2a w aktach administracyjnych I instancji. Ponadto w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił orientacyjną lokalizację obiektów chronionych akustycznie określonych przeprowadzoną inwentaryzacją akustyczną. Dokumentacja z pomiarów hałasu potwierdza, że pomiary wykonano zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542). To właśnie wyniki pomiarów akustycznych stały się podstawą do wszczęcia postępowania w trybie art. 115a ust. 1 P.o.ś. Przepis art. 115 a ust. 1 P.o.ś. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN. Na podstawie powołanego przepisu, organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia rozstrzygnięcia, które, aby mogło zostać uznane za zgodne z prawem, musi spełniać wymogi przewidziane przepisami prawa materialnego oraz procesowego, co wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. Powołana zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, jednakże należy podkreślić, że praworządność kładzie nacisk na zapewnienie zgodności z całokształtem systemu prawa. Z powyższych regulacji wynika, że wszczęcie postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu następuje z urzędu, a źródłem informacji uzasadniających powyższe są pomiary własne organu, pomiary dokonane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiary podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia - a zatem takie informacje, które zostają zebrane przed wszyciem postępowania, w toku czynności kontrolnych. Tego typku kontrole organów ochrony środowiska, czy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w ramach których prowadzi się pomiary hałasu pozostają poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, zaś podejmowane są z własnej inicjatywy organu, albo w związku z monitami różnych podmiotów. Wyniki kontroli nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej, natomiast mogą być przesłanką do wszczęcie postępowania z urzędu, po przeprowadzeniu, którego zapadnie określona decyzja. Stosownie do treści art. 112 ww. ustawy, ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszanie poziomu hałasu, co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Lektura akt administracyjnych wskazuje, że Spółce zapewniono czynny udział w każdej czynności prowadzonej przez organy orzekające w sprawie. Prezydent Miasta [...] zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] zawiadomił Spółkę w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Spółka potwierdziła odbiór zawiadomienia w dniu 10 listopada 2020r., a decyzję organ I instancji wydał w dniu 20 listopada 2020 r. W okresie tym, Skarżąca nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń, co do wykonanych badań. Takie zastrzeżenia nie zostały zgłoszone na etapie postępowania przed organem II instancji. W dokumentacji pomiarowej przekazanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska brak jest też takich zastrzeżeń. W tej sytuacji zarzut Skarżącej kwestionujący sposób przeprowadzonych pomiarów nie mógł okazać się skuteczny. Kwestionowanie pomiarów akustycznych przez Spółkę mogło odbyć się tylko w tej samej formie i polegać na przedłożeniu pomiarów akustycznych sporządzonych przez uprawniony podmiot. Takie działanie nie miało miejsca. Skarżąca do skargi dołączyła pomiary emisji hałasu w środowisku z dnia 26 lutego 2021 r. wykonane przez E Sp. z o.o. w [...]. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26.07.2017 r., sygn. akt II OSK 2100/16). Z tej przyczyny wniosek Skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przesłanką do wydania decyzji jest naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednak sama decyzja ma charakter deklaratoryjny, gdyż ustala jedynie dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z danego zakładu do środowiska. Decyzja ta spełnia również funkcje prewencyjne, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany zakład poziomu hałasu w przyszłości. Samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych. Takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji (por. wyrok NSA z 2.10.2019 r. sygn. akt II OSK 2510/18). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wykazał, że organy prawidłowo uznały skarżącą Spółkę za adresata decyzji. Prawidłowo też ustalono obszar ochrony zabudowy jednorodzinnej w inwentaryzacji akustycznej Prezydenta Miasta [...]. To na adresacie decyzji ciąży obowiązek zapewnienia ochrony akustycznej i podjęcia stosownych działań, do czego została zobowiązana Spółka w pkt II decyzji organu I instancji. Nie budzą wątpliwości Sądu również ustalenia, że teren, na którym wykonywano pomiary i który został zaskarżoną decyzją, poddany ochronie akustycznej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego na tym terenie obowiązują przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie normy aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego W relacji, gdy istnieje granica terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego i tych nieobjętych działaniem takich norm, to nie można przyjąć, że działalność gospodarcza prowadzona na nieruchomości o wyższych paramentach norm hałasu wynikających z planu może obciążać działki położone poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć trzeba, że oddziaływanie inwestycji może obywać się w granicach nieruchomości, do której podmiot ma ustalone prawo do dysponowania nieruchomością. Decyzją wydaną w trybie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) następuje określenie norm dopuszczalnego hałasu mających źródło w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826). Wskazać należy, że wydając tego rodzaju decyzję właściwy organ nie nakłada na zakład nowych obowiązków, lecz jedynie stwierdza, że zakład w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem zakładu przekracza dopuszczalny poziom hałasu dla określonego terenu objętego prawną ochroną, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ stwierdza zatem pewien stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi, określone w powołanym rozporządzeniu dopuszczalne normy hałasu, które muszą zostać spełnione poza zakładem. Art. 114 ust. 3 P.o.ś. ma na celu zapewnienie odpowiedniego stanu akustycznego wewnątrz określonego rodzaju budynków, w tym budynków mieszkalnych. Z kolei przepis art. 115a, w związku z art. 113 P.o.ś., dotyczy terenów, czyli przestrzeni znajdującej się poza budynkami, przeznaczonych na określone cele, w tym terenów, na których znajdują się budynki mieszkalne (i to zarówno wtedy, gdy przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wtedy, gdy wynika z faktycznego sposobu jego zagospodarowania i wykorzystywania - art. 115 P.o.ś.). Zakresy ich zastosowania nie pokrywają się, choć realizują podobne cele, albowiem na podstawie art. 114 ust. 3 ochrona przed hałasem polega ma rozwiązaniach technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne wewnątrz budynków (hałas ogranicza się poprzez czynności faktyczne wszystkich podmiotów, a nie w drodze administracyjnej), natomiast na podstawie art. 115a ust. 1 organ administracyjny w sposób władczy (w drodze decyzji administracyjnej) nakłada na podmiot emitujący hałas poza zakładem (w terenie) obowiązek jego ograniczenia do dopuszczalnego przez prawo poziomu (wyrok WSA we Wrocławiu z 17.12.2009 r. sygn. akt II 431/09). Nie budzi też wątpliwości Sądu formuła pkt II decyzji organu I instancji o zobowiązaniu do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez wykonanie działań zmierzających do ograniczenia emisji hałasu, którego źródłem jest działalność zakładu do poziomu nieprzekraczającego wartości dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. dla zabudowy mieszkaniowej tj. poziomu 50 dB w dzień. Podstawą akceptacji dla takiej treści opisanego obowiązku jest art. 115a ust. 4 P.o.ś., który stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: 1) rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; 2) zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148; 3) (uchylony); 4) formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6. Ustawodawca w tym przepisie użył zwrotu "mogą być określone wymagania" oraz "w szczególności", co jednoznacznie wskazuje na instytucję uznania administracyjnego tak, co do możliwości nałożenia obowiązku jak i określenia jego treści, która może wykraczać poza wskazany w tym przepisie zakres. Wobec deklaratywnego charakteru decyzji i odwołania się do przepisów powszechnie obowiązujących o dopuszczalnym poziomie hałasu dla terenu, na który oddziałuje praca instalacji i urządzeń, to organ nie ma obowiązku konkretyzacji działań podmiotu wytwarzającego hałas, ale ma obowiązek dokonać kontroli czy podmiot zobowiązany podjąć działania dla uzyskania dopuszczalnego poziomu hałasu. Uszczegółowienie działań możliwych do wyznaczenia w ramach ust. 4 art. 115 a P.o.ś. poza tymi wymienionymi w tym przepisie wymagałoby dysponowania wiedzą specjalistyczną w danej branży w celu określenia metody i jej skuteczności, a przecież istotą postępowania jest wyegzekwowanie dopuszczalnego poziomu hałasu na danym terenie. W przypadku, gdyby podmiot zobowiązany nadal przekraczał dopuszczalne wielkości hałasu nałożyć obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego i ograniczenie, administracyjne kary pieniężne lub nawet wstrzymanie użytkowania. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.