II SA/Rz 632/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. Ł. kwoty 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 632/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz M. Ł. wywłaszczonej nieruchomości, w podstawie prawnej powołując art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej również w skrócie: "ugn"). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek M. Ł. z 23.01.2012 r., która wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka nr 8838/15, stanowiącej obecnie część działek oznaczonych nr 3049/4, 3081/2, 3081/3, 3081/5, 3081/6 i 3081/8, z powodu ich niewykorzystania na cel wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy z wniosku M. Ł. w zakresie działek nr 3049/4, 3081/3, 3081/6, 3081/8 stanowiących własność Gminy [...] i wyznaczył Starostę [...] do jej załatwienia. W zakresie działek nr 3081/2 i 3081/5 sprawę rozpatrywał Prezydent Miasta [...], który ustalił, że nieruchomość oznaczona poprzednio jako działka nr 8838/15 stanowiła własność ojca wnioskodawczyni – S. R. Umową sprzedaży zawartą w dniu 18 lutego 1977 r. w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]), na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) zbył on Skarbowi Państwa ww. nieruchomość. Działka ta była niezbędna na realizację budowy budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Urzędu Wojewódzkiego wraz z uzbrojeniem terenu, zatwierdzoną decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] (dalej: "WDRMiOW [...]") z dnia [...] września 1976 nr [...]. W dniu 6.06.2012 r. przeprowadzono oględziny, które wykazały, że objęte wnioskiem części działek zagospodarowane są przez nasadzenie zieleni niskiej oraz wysokiej. Ponadto znajdują się na nich ciągi piesze wykonane z kostki brukowej, lampa oświetleniowa oraz parking z obiektami małej architektury. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu części działek oznaczonych obecnie nr 3081/2 i 3081/5, stanowiących część wywłaszczonej działki nr 8838/15. Organ uznał, że działki te zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo, że będący podstawą wywłaszczenia plan realizacyjny nie został nie został zrealizowany ściśle z jego założeniami. Teren ten miał być wykorzystany jako teren zielony, ciągi komunikacyjne i parkingi do obiektów Urzędu Wojewódzkiego i KW PZPR i takie zagospodarowanie wnioskowanych nieruchomości stwierdzono podczas przeprowadzonych oględzin nieruchomości. Wprawdzie funkcję budynku przewidzianą pierwotnie jako siedzibę KW PZPR zmieniono na funkcje administracyjną i obecnie obiekt stanowi siedzibę Urzędu Wojewódzkiego i Starostwa Powiatowego, to budynek ten jednak sam w sobie powstał, a jego otoczenie zrealizowano zgodnie z planem. Obiekty te są obiektami użyteczności publicznej i są niezbędne do realizacji zadań statutowych administracji rządowej i samorządowej. Zdaniem organu, zmiana funkcji budynku spowodowana zmianą ustroju państwa nie może być traktowana jako diametralnie i rodzajowo różna. Tym bardziej, że realizacja inwestycji nie polegała wyłącznie na budowie samych obiektów oraz infrastruktury wyszczególnionej w decyzji WDRMiOW [...] z dnia [...] września 1976 r., ale również na budowie infrastruktury drogowej jak parkingi i ciągi piesze oraz zagospodarowanie terenów zielenią urządzoną. Wszystkie te elementy umożliwiają bowiem korzystanie z obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. W stosunku do działek nr 3081/2 i 3081/5 nie zachodzą zatem przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ugn, co obligowało z kolei do orzeczenia o odmowie ich zwrotu. W obszernym odwołaniu od tej decyzji M. Ł. zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie błędnej wykładni art. 137 ust. 1 ugn poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został na wnioskowanej nieruchomości zrealizowany. Zdaniem odwołującej budynek KW PZPR nigdy nie został wybudowany, a na terenie wnioskowanej nieruchomości nigdy nie zaprojektowano trasy przebiegu dróg czy też ciągów pieszych. Nie ustalono ponadto daty realizacji wskazanych ciągów pieszych i parkingów, co bez wątpienia ma wpływ na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w myśl art. 137 ust. 1 ugn. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...], przesądzające o odmowie zwrotu wnioskowanych nieruchomości. Wskazał, że obiekty zrealizowane na objętych wnioskiem działkach (droga i ciągi piesze) niewątpliwie pozostają w funkcjonalnym związku z siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego - obiektu użyteczności publicznej i umożliwiają korzystanie z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pomimo tego, że sam budynek nigdy nie był wykorzystywany jako siedziba KW PZPR, uznać należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie była tylko i wyłącznie sama budowa budynku administracyjnego, którego właściwie użytkowanie byłoby niemożliwe bez realizacji stosownej infrastruktury towarzyszącej takiej jak ciągi piesze i parking. Tym samym nie sposób uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem konieczne było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nawiązał też do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. M. Ł. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie nieprawidłowej wykładni rozszerzającej pojęcia "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwie zgromadzenie materiału dowodowego, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dokumentów, w oparciu o które orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oraz niewskazaniu powodów, dla których odmówiono wiarygodności wnioskom dowodowym skarżącej. Wskazano, że decyzja WDRMiOW z dnia [...] września 1976 r. odnosiła się tylko i wyłącznie do budowy budynku KW PZPR. Wprawdzie w decyzji użyto sformułowania, że odnosi się on również do budowy Urzędu Wojewódzkiego, jednakże z załączników nr 1-7 stanowiących integralną część decyzji wynika, że dotyczą one tylko i wyłącznie budynku KW PZPR w [...]. Budynek Urzędu Wojewódzkiego zgodnie z założeniami planistycznymi miał być zrealizowany jako odrębny obiekt w sąsiedztwie budynku KW PZPR, zaś drogi łączące oba te kompleksy miały charakter dróg wewnętrznych, a zatem na etapie projektowania nie było konieczności wytyczenia tras ich przebiegu. Konieczności realizacji dróg oraz parkingów na wnioskowanych nieruchomościach nie przewiduje również zatwierdzona dokumentacja projektowa, a orzekający organ nie poparł żadnymi dowodami tez, iż realizacja tych urządzeń była przewidziana w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto zdaniem skarżącej, elementy infrastruktury technicznej, jakie miały zostać zrealizowane w ramach celu wywłaszczenia, określono wyczerpująco i jednoznacznie w decyzji z dnia [...] września 1976 r., która odnosi się do budowy wyłącznie "gazu, wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, infrastruktury elektrycznej i telekomunikacyjnej", bowiem wymienia właśnie te elementy projektowanej inwestycji. Żaden z dokumentów nie wskazywał, aby plan ten obejmował swoim zasięgiem również tereny zielone, drogi i szlaki komunikacyjne, pod które zagospodarowano wnioskowaną do zwrotu nieruchomość. W ocenie skarżącej cel wywłaszczenia winien wynikać z decyzji o wywłaszczeniu i winien być rozumiany bardzo ściśle, zaś fakt zrealizowania innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości. Ani z opisu technicznego, ani z map przedstawiających całość inwestycji nie wynika, aby na wywłaszczonej nieruchomości planowano realizację drogi lub ciągu pieszego do budynku Urzędu Wojewódzkiego. Zatem uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie zrealizowano celu wywłaszczenia jakim była budowa budynku KW PZPR wraz z uzbrojeniem, a zatem organ winien uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia. Tym bardziej, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżącej w postępowaniu sądowym zasądzono odszkodowanie za część wywłaszczonej nieruchomości, bowiem Gmina zbyła część działki nr 8838/15 na rzecz podmiotu prywatnego. Sprawa prowadzona przed Sądem Okręgowym [...], Sądem Apelacyjnym [...] a następnie przed Sądem Najwyższym zakończyła się prawomocnym zasądzeniem odszkodowania stanowiącego równowartość części zbytej nieruchomości, zaś przesłanką zasądzonego odszkodowania było m.in. ustalenie, że cel wywłaszczenia na wskazywanej części nieruchomości nie został zrealizowany. Sądy powszechne i Sąd Najwyższy uznały, że celem wywłaszczenia objęta była wyłącznie budowa budynku KW PZPR wraz z ściśle określonymi elementami uzbrojenia, wśród których nie zaprojektowano dróg i innych szlaków prowadzących do Urzędu Wojewódzkiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegała się skarżąca, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.) – dalej również - "ugn". Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 określa 2 przypadki "zbędności" na cel wywłaszczenia: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, W ust. 2 przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Ww. przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 216 ust. 1 ugn, jako do nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z treści art. 137 ust. 1 ugn, w postępowaniu toczącym się na wniosek o zwrot nieruchomości kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie 3 podstawowych kwestii – jaki był cel wywłaszczenia, czy i kiedy został zrealizowany oraz jakie jest obecne przeznaczenie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został określony w wielokrotnie już wspominanej decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] z dnia [...] września 1976 nr [...] jako "budynek administracyjny KW PZPR i Urzędu Wojewódzkiego wraz z uzbrojeniem (gaz, wodociąg, kanalizacja sanit. i deszcz., elektryczna WN, telekomunikac.)". Na tę decyzję i tak określony w niej cel powołano się w akcie wywłaszczenia – umowie sprzedaży działki nr 8838/15 na rzecz Skarbu Państwa z dnia 18 lutego 1977 r. Niesporny jest obecny sposób zagospodarowania części dawnej działki 8838/15 objętej zakresem niniejszego postępowania – tj. działek nr 3081/2 i 3081/5 jako zieleń miejska, ciąg pieszy, lampa oświetleniowa oraz parking, znajdujące się w okolicy obecnego gmachu [...] Urzędu Wojewódzkiego. Kontrowersje w sprawie budzi interpretacja celu wywłaszczenia. Organy wywodzą, że choć nigdy nie powstał budynek KW PZPR, to cel został zrealizowany, skarżąca prezentuje przeciwstawne stanowisko, rozumiejąc cel wywłaszczenia "dosłownie" i wywodząc, że skoro wyraźnie oznaczony w decyzji lokalizacyjnej budynek nie powstał to nie może być mowy o realizacji celu wywłaszczenia, konsekwentnie też nie mogła powstać infrastruktura, co do zasady zresztą realizacja infrastruktury technicznej takiej jak wymieniona w decyzji lokalizacyjnej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. W postępowaniu nie ustalono natomiast kiedy został zrealizowany obecny sposób zagospodarowania ww. działek. Kwestia ta była zresztą przedmiotem zarzutów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, które Wojewoda uznał za bezzasadne, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Ze stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić właśnie z uwagi na treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 137 ust. 1 ugn. Zarówno ustawodawca, jak i Trybunał Konstytucyjny odwołują się bowiem do czasu, w jakim zrealizowano cel wywłaszczenia, wiążąc z nim uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Z tych względów ustalenie daty powstania na wywłaszczonej nieruchomości poszczególnych obiektów ma, jak już wcześniej wskazano kluczowe znaczenie w postępowaniu o zwrot tychże nieruchomości. Należy również zwrócić uwagę na równie istotną w zakresie ustalenia podstawowych dla postępowania faktów kwestię, a mianowicie, że budynek będący obecnie siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego jest tym samym budynkiem, który w chwili przejęcia działki przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego skarżącej w 1977 r. był projektowany jako budynek Komitetu Wojewódzkiego PZPR. Na taką okoliczność wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, nie popierając jednak swoich twierdzeń żadnymi dowodami. Stwierdził, że wprawdzie funkcję budynku przewidzianą pierwotnie jako siedzibę KW PZPR zmieniono na funkcję administracyjną, to jednak budynek powstał. Natomiast “zmiana funkcji budynku spowodowana zmianą ustroju państwa, nie może być interpretowana jako diametralnie i rodzajowo różna". Organ II instancji nie odniósł się do tych stwierdzeń w żaden sposób, choć kwestia ta była też poruszana w odwołaniu. Nie wiadomo zatem kiedy doszło do zmiany w zakresie realizacji budynku planowanego pierwotnie jako KW PZPR i czy miała ona charakter odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia i realizacji innego celu publicznego, czy też zmiany funkcji obiektu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół dot. “alternatyw przystosowania realizowanego budynku KW PZPR [...] – Centrum" z dnia 24.07.1981 r, gdzie proponuje się adaptację budynku na instytucje wojewódzkie lub Urząd Wojewódzki, co wskazywać by mogło, że do zmiany w zakresie realizacji czy już powstałego obiektu doszło na długo przed transformacją ustrojową. W ocenie Sądu kwestia ta wymaga wyjaśnienia i wykazania stosownymi dowodami oraz zajęcia jednoznacznego stanowiska, a dopiero po jej ustaleniu i ustaleniu daty obecnego sposobu zagospodarowania działek 3081/2 i 3081/5 można dokonać oceny czy sposób ten mieści się w celu wywłaszczenia wskazanym w decyzji realizacyjnej z dnia [...] września 1976 r. Finalnie organ winien odnieść swoją ocenę stanu faktycznego do treści art. 137 ust. 1 ugn, a w razie potrzeby także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31. Brak ww. ustaleń czyni postępowanie dowodowe wadliwym, bo przeprowadzonym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nastepnie jego oceny na podstawie całokształtu zebranych dowodów. Pominięcie istotnych dla sprawy kwestii, w tym będących przedmiotem odwołania stanowi też o naruszeniu art. 107 § 3 kp.a. – przepisu, który nakazuje wskazać w uzasadnieniu decyzji fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł i przyczyny, z powodu których nie uwzględnił innych dowodów. Naruszenia te Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzając jednocześnie, że uzupełnienie materiału dowodowego nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, a zatem zgodnie z art. 136 k.p.a. może być dokonane przez organ odwoławczy i z tych przyczyn Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. Brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności uniemożliwił Sądowi odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, przede wszystkim zaś odpowiedź na zasadnicze w sprawie pytanie czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia czy też stała się ona zbędna na ten cel w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.