II SA/Rz 633/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO (del.) Tomasz Smoleń /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W.W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Starosta [...] orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi P. gmina [...] o ogólnym obszarze 0.8353 ha zgodnie z projektem scalenia wykonanym na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia na warunkach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. W wyniku dokonanego scalenia gruntów uczestnicy postępowania otrzymali: - W. W. w zamian za działkę 634 o pow. 0,8019 ha otrzymał działkę siedliskową nr 634 o pow. 0,8253 ha o zmienionej konfiguracji, uwzględniając stan zainwestowania gruntów, w tym wybudowaną i użytkowaną przez uczestnika studnię wody pitnej; - Skarb Państwa w zamian za działkę Nr 635 o pow. 0,0334 ha otrzymuje działkę Nr 635 o pow. 0,0100 ha na której znajdują się 2 studnie wody pitnej użytkowane przez H. G., E. R. i J. R. Z tytułu wydzielenia uczestnikowi scalenia gruntu o większej wartości szacunkowej niż posiada przed scaleniem W. W. zobowiązany został do wpłaty kwoty 5548 zł. Natomiast z tytułu wydzielenia uczestnikowi scalenia gruntu o mniejszej wartości gruntowej niż posiadał przed scaleniem Skarb Państwa otrzymał kwotę 5548 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. W. Zarzucając naruszenie art. 105 k.p.a. i art. 2, ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez nieumorzenie postępowania mimo cofnięcia zgody na objęcie scaleniem zabudowanej działki Nr 634, naruszenie art. 7 ustawy przez niewydajnie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, naruszenie art. 10 ustawy przez opracowanie projektu scalenia przez geodetę bez jego udziału, naruszenie art. 12 ustawy przez niezwołanie zebrania uczestników postępowania scaleniowego i nieogłoszenie wyników oszacowania gruntu, naruszenie art. 13 ustawy poprzez niewyrażenie w formie uchwały zgody na dokonany szacunek gruntów przez uczestników scalenia. W odwołaniu W. W. podniósł, iż wyrażenie zgody na objęcie scalenia zabudowanej działki Nr 634 wniósł o rozdysponowanie w całości za dopłatą działki Nr 635 na jego rzecz. W związku z tym, że okazany projekt scalenia nie zadawalał go, cofnął zgodę na objęcie działki Nr 634 i część działki Nr 635 scaleniem co może zrobić zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ oraz art. 1, art. 2 ust. 3, art. 8 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów /Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 z późń. zm./ po rozpoznaniu odwołania W. W. od wyżej podanej decyzji Starosty [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ustalił, iż brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji Starosty. Podał że decyzją dnia [...] marca 2006 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1982 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia wsi P. gm. [...] w części dotyczącej działki Nr 634 wydzielonej dla W. W. oraz działki Nr 635 wydzielonej w wyniku scalenia jako grunt Państwowego Funduszu Ziemi. Przyczyną stwierdzenia nieważności było objęcie postępowaniem scaleniowym działki zabudowanej oznaczonej przed scaleniem Nr 144/1 o pow. 0,56 ha stanowiącej własność W. W. bez jego zgody co rażąco naruszyło art. 1 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, który określa że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte bez zgody ich właścicieli. Pismem z dnia 12 lutego 2008 r. M. W. wyraził zgodę na objęcie scaleniem zabudowanej działki Nr 634 położonej w P. w związku z w/w decyzją Ministra wnosząc równocześnie o rozdysponowanie w całości za dopłatą działki Nr 635 na jego rzecz. W związku z powyższym Starosta [...] pismem znak [...] upoważnił R. T. i W. W. do opracowania projektu scalenia gruntów poł. na terenie wsi P. gm. [...] wszczętego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. znak [...] mającego na celu wydzielenie W. W. należnego ekwiwalentu zamiennego wraz ze studnią wody pitnej. Wojewoda [...] podkreślił, że postępowanie scaleniowe gruntów poł. w obr. wsi P. wszczęte zostało w/w decyzją Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Decyzja ta jest ostateczna i nigdy nie została uchylona. Brak jest więc podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 7 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów o wszczęciu postępowania scaleniowego gdyż postępowanie to wszczęte zostało w/w decyzją Wojewody [...]. Zauważył, iż prowadzone w/w postępowanie scaleniowe związane było wyrażoną w piśmie z dnia 12 lutego 2008 r. przez W. W. zgodą na objęcie scaleniem zabudowanej działki 634 poł. w P. stanowiącej jego własność. Zgoda ta stanowiła bowiem podstawę do objęcia przedmiotowej działki postępowaniem scaleniowej co wynika z brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy. Pismem z dnia 21 października 2008 r. W. W. oświadczył, iż cofa zgodę na objęcie scaleniem działki 634 i części działki 635 poł. w P. Uzasadniając cofnięcie działki stwierdził, iż wyrażając zgodę na objęcie działki wniósł o rozdysponowanie na jego rzecz całości działki 635 za dopłatą gdyż jest ona położona w obrębie działki 634. Z okazanego na gruncie projektu scalenia wynika iż scalenie faktycznie ma się zakończył tej 3 arowej działki a w wyniku scalenia miałaby zostać wydzielona działka o pow. 1 ara. Taki irracjonalny i niezgodny z założeniami ustawy gruntu okazany projekt ustawy jest nie do przyjęcia i wobec czego W. W. postanowił cofnąć zgodę na objęcie działki scaleniowej. Prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji stwierdził, iż na podstawie art. 61 § 1 k.c. cofnięcie przez W. W. zgody na objęcie postępowaniem działki Nr 634 nie wywołuje skutków prawnych pozostaje więc w mocy skutecznie wiążąc W. W. i organ oświadczenie woli z dnia 12 lutego 2008 r., którym wyraził zgodę na objęcie scalenia działki 634 poł. w P. Objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów pod zabudowaniami wymagało zgody właściciela przy czym zgoda ta jako oświadczenie woli nie może być przez właściciela nieruchomości objętej scaleniem w każdej chwili cofnięta, bowiem wywołała ona określone skutki prawne, które doprowadziły do wydania decyzji scaleniowej. Od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] skargę złożył W. W. podnosząc zarzuty identyczne z zarzutami zawartymi w jego odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] orzekający o scaleniu gruntów wsi P. gm. [...] o ogólnym obszarze 0,8353 ha wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji, uchylenie wyżej wskazanie decyzji i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że szczegółowe wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, na których oparta została zaskarżona decyzja zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnia w nim że postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r. przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy o scaleniu gruntów, a objęcie nim gruntów zabudowanych wynikało z udzielonej przez właściciela zgody. Zarzuty skarżącego nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 / sąd sprawuje kontrolę w działalności administracji obejmującej badaniem zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej: p.p.s.a., stanowiący że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] orzekającej o scaleniu gruntów wsi P. gm. [...], Sąd doszedł do przekonania że naruszają one prawo. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].IX.1989 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P. w części dot. działki nr 634 dla W. W. oraz działki nr 635 wydzielonej dla Skarbu Państwa Państwowego Funduszu Ziemi. W związku z tą decyzją Ministra Starosta [...] prowadził postępowanie, w którym W. W. nie wyraził zgody na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych oznaczonych jako działka nr 634 co spowodowało, że na podstawie art. 105 § 1 k.p..a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów umorzył postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. gm. [...] w części dot. działek nr 634 i 635 decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 marca 2007 r. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonym w ustawie procesowej nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu dla którego postępowanie zostało wszczęte. Umorzenie postępowania powoduje jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Ustalenia dokonane w umorzonym postępowaniu w odniesieniu do innych postępowań należy traktować jak fakty znane organowi z urzędu w odniesieniu art. 77 § 4 k.p.a. Konsekwencją powyższym ustaleń jest stwierdzenie, że Starosta [...] po złożeniu przez W. W. pisma z dnia 8.X.2007 r., w którym wyraziły zgodę na prowadzenie postępowania scaleniowego zabudowanej działki 634 nie mógł kontynuować postępowania scaleniowego wszczętego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. znak [...] albowiem zostało ono umorzone jego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...]. Wyżej wskazane pismo W. W. stosownie do treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów winno być traktowane jako nowy wniosek o scaleniu gruntów zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania scaleniowego winno nastąpić w drodze postanowienia Starosty, które winno zawierać elementy określone w art. 7 ust. 2 ustawy. Prawidłowo wszczęte postępowanie w dalszym ciągu Starosta powinien prowadzić zgodnie z wymogami ustawy, a w szczególności z uwzględnieniem unormowań wynikających z przepisu art. 11, 12 i 13 ustawy naruszenia których zarzuca W. W. w złożonej skardze. W prowadzonym przez siebie postępowaniu Starosta [...] nie spełnił wyżej wskazanych wymogów dlatego należy stwierdzić że dopuścił się naruszenia prawa we wskazanym zakresie. Nie można uznać za zasadny pogląd Wojewody [...] zawartego w uzasadnieniu jego decyzji z dnia [...] maja 2009 r., że starosta [...] nie był zobligowany do wydania decyzji o wszczęciu postępowania scaleniowego obejmującego grunty poł. we wsi P. w trybie art. 7 ustawy w sytuacji gdy postępowanie to wszczęte zostało decyzją Wojewody [...] wydanej na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy. Należy wskazać, iż Wojewoda [...] błędnie podał podstawę prawną gdyż art. 6 ustawy dotyczy innej kwestii i nie zawiera żadnych ustępów, a także nie uwzględnił skutków jakie niesie za sobą wydane przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] umarzającej postępowanie która stała się ostateczna z dniem 12 marca 2007 r. W przypadku gdy Starosta [...] pismo W. W. z dnia 7 października 2007 r. potraktował wyłącznie jako oświadczenie o wyrażeniu zgody na objęcie jego zabudowanej działki nr 634 postępowaniem scaleniowym dające mu asumpt do rozpoczęcia postępowania scaleniowego z urzędu dot. tej działki i działki nr 635 to stosownie do przepisu art. 7 ustawy wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu winno nastąpić w drodze postanowienia Starosty po uprzednim uzyskaniu opinii o której jest mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. W sytuacji gdy organ I instancji uznał pismo W. W. wyżej wskazane za wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego dotyczącego działek Nr 634 i 635 poł. we wsi P. to jego pismo z 21 października 2008 r., w którym cofnął zgodę na scalenie powyższych działek należało analizować w kategoriach cofnięcia wniosku o scalenie gruntów. W toku postępowania Starosta [...] winien w takiej sytuacji rozważyć czy nie zaszły przesłanki zawarte w przepisie art. 105 § 2 k.p.c. stanowiącego podstawę fakultatywną umorzenia postępowania. Nie może ograniczyć się jedynie do oceny skutków pisma W. W. w świetle art. 61 k.c. Brak takiej analizy w ocenie Sądu stanowi naruszenie prawa procesowego. Zarzut naruszenia art. 10 ustawy podnoszone przez skarżącego nie zasługuje na uznanie. Dokumentacja postępowania scaleniowego została opracowana i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego [...] z dniem 17 listopada 2008 r. pod nr [...]. Z dokumentacji wynika, że W. W. został zapoznany z rejestrem szacunku porównawczego gruntów przez scaleniem z dnia 25 czerwca 2008 r., mapą szacunku porównawczego gruntów wyłożoną do wglądu w dniu 30 czerwca 2008 r. Złożył zastrzeżenie w "Kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia wsi P." potwierdził własnoręcznym podpisem z dnia 30 czerwca 2008 r. oraz wniosek z dnia 30 czerwca 2008 r. w sprawie powiększenia obszaru gospodarstwa. Uczestniczył ponadto w wyznaczeniu i okazaniu na gruncie projektu scalenia gruntów w dniu 17 października 2008 r. podczas którego odmówił stabilizacji granicy betonowymi granicznikami. Te okoliczności wskazują, iż W. W. brał udział przy opracowaniu projektu scalenia, a jego zarzut naruszenia art. 10 ustawy z tych względów jest bezzasadna. W ramach kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] należy zauważyć iż w aktach sprawy zalega pełnomocnictwo udzielone przez W. W. swojemu synowi T. W. opatrzone datą 7 luty 2007 r. Pełnomocnik upoważniony został do dokonania wszelkich czynności w imieniu udzielającego pełnomocnictwo w sprawie dot. zwrotu działki nr 635 w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji scaleniowej dotyczącej tej działki. Zostało ono sporządzone w sposób budzący wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Organ administracyjny zobowiązany jest do badania prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa i w przypadku wątpliwości co do jego treści winien, co wynika z art. 8 k.p.a. zwrócić się do pełnomocnika o precyzyjne wskazanie woli mocodawcy przez określenie rodzaju i zakresu pełnomocnictwa. Ponadto należy zwrócić uwagę że pełnomocnictwo zostało udzielone do postępowania, które zostało prawomocnie umorzone decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. pomimo tego organ w dalszym ciągu prowadzonego postępowania wezwania na rozprawę i inne pisma kierował do T. W. Uchybienia organu w powyższym zakresie prowadzi do naruszenia zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych wyrażonej w art. 9 k.p.a., które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa a to art. 2, 7, 11, 12 i 13 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz art. 105 § 2 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkują uchyleniu zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji albowiem sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w całości. W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie do analizy pisma W. W. z dnia 7 października 2007 r. i stosownie do swoich ustaleń wyda postanowienie o wszczęciu postępowania o scaleniu gruntów wsi P. w części dot. działek 634 i 635 na wniosek W. W. lub z urzędu. Następnie oceni skutki stanowiska W. W. wynikające z jego z dnia 21 października 2008 r. w którym cofnął zgodę na podjęcie swojej zabudowanej działki postępowaniem scaleniowym i uwzględniając wskazówki Sądu zawarte w niniejszym wyroku wyda decyzję odpowiadającą prawu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.