II SA/Rz 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)., określanej dalej także jako P.b. – po rozpoznaniu zażalenia K. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] września 2008r. znak: [...] uchylił je w całości, wymierzając jednocześnie K. M. – prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: Sklep "[...]" karę w kwocie 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wykonanej rozbudowy budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr 1720 o 1721/1 w B., zrealizowanej w ramach rozbudowy budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi instalacjami, na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008r. znak: [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył dla Sklepu "[...]" K. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania wykonanej rozbudowy budynku handlowo-usługowego zrealizowanej w ramach rozbudowy budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi instalacjami, realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2008r. - w kwocie 75 000 zł. Rozstrzygnięcie to wydano po przeprowadzeniu kontroli w związku z wnioskiem inwestora z dnia 10 września 2008r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu. Kontrola ta wykazała, że rozbudowana część budynku handlowo-usługowego jest użytkowana. Na półkach ustawione bowiem były produkty przeznaczone do sprzedaży (tzn. nabiał, pieczywo, soki, napoje), zaś klienci sklepu dokonywali zakupu powyższych towarów. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. M., wnosząc o uchylenie go w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz dokonanie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń odnośnie do naruszenia art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, - naruszenie prawa materialnego a to art. 54, art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie, jako że dotyczą one "wzniesienia" obiektu budowlanego, nie zaś jego rozbudowy oraz art. 59d Prawa budowlanego przez sporządzenie protokołu przeprowadzonej kontroli poza przedmiotowym lokalem oraz brak niezwłocznego (tj. bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli) udostępnienia go inwestorowi, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że kontrolowane pomieszczenia były użytkowane nielegalnie, podczas gdy lokal służył jedynie do magazynowania towaru, nadto wejście do pomieszczenia było oznakowane taśmą, która stanowiła zarazem informację o tym, że wstęp do tego pomieszczenia jest zabroniony; inwestor nie ponosi natomiast winy, ze taśma ta uległa zerwaniu i część klientów mogła wejść na teren przedmiotowego lokalu. Po rozpatrzeniu powyższego środka zaskarżenia organ odwoławczy stwierdził (postanowienie z dnia [...] grudnia 2009r.), iż podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, poza tym pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ uznał natomiast za konieczne zreformowanie sentencji kwestionowanego postanowienia, które skierowane zostało do Sklepu "[...]" K. M., w sytuacji gdy jest to nazwa, pod którą jednoosobowy przedsiębiorca – K. M. prowadzi działalność gospodarczą, nie zaś podmiot posiadający osobowość prawną. W ramach reformacji usunięcia wymagała także część sentencji, w której organ nakazał poinformowanie go przez podmiot, na którego nałożono karę o dokonaniu jej wpłaty wraz z przedłożeniem do wglądu dowodu w tym zakresie. Żaden bowiem przepis prawa nie nakłada obowiązku w tym przedmiocie. Oceniając merytorycznie skarżone postanowienie, organ drugiej instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009r. (P 64/07), w którym orzeczono, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ wspomniał również o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009r. (SK 3/08), w którym orzeczono, że art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji RP. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na brzmienie art. 54 ust. 1 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, iż rozbudowa obiektu, którego dotyczy sprawa wypełnia znamiona "wzniesienia" części obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, o czym mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, należy mieć bowiem na uwadze, że "rozbudowa" obiektu poprzez np. "dobudowę" stanowi w istocie "budowę" części obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Brak definicji legalnej pojęcia "wzniesienie" obiektu nakazuje odwołanie się do jego rozumienia potocznego, co skutkuje koniecznością przyjęcia, iż sformułowanie to oznacza powstanie obiektu lub jego części, polegające na jego wykonaniu w określonym miejscu a więc budowie wedle definicji zawartej w powołanym wyżej art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym samym, zdaniem organu, pojęcie "rozbudowa" obiektu jest tożsame z pojęciem "wzniesienie". Na rozbudowę obiektu, którego dotyczy sprawa było więc wymagane pozwolenie na budowę, które inwestor uzyskał – decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2008r. Zgodnie więc z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, bowiem w świetle załącznika do cytowanej ustawy zaliczony jest on do kategorii XVII obiektów budowlanych. Obowiązek uzyskania tego rodzaju decyzji zaznaczony poza tym został w pkt 3 pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2008r. Fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez wcześniejszego otrzymania pozwolenia w tym przedmiocie został prawidłowo stwierdzony na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej na działkach nr ewid. 1720 i 1721/1 w B. Powołując się na oświadczenie K. M. z dnia 1 października 2009r. (data wpływu do organu) odnoszące się do protokołu kontroli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż jego treść przeczy zarzutom zażalenia dotyczącym braku bezzwłocznego udostępnienia tego protokołu. Natomiast podnoszona we wskazanym środku odwoławczym okoliczność sporządzenia powyższego protokołu poza obiektem nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie organu, argumentacja odnośnie do używania przedmiotowego obiektu jako magazynu na towar potwierdza fakt użytkowania rozbudowanej części budynku handlowo-usługowego w dniu kontroli. Przyczyny natomiast przystąpienia do tego użytkowania, jak również okoliczność czy klienci byli świadomi kwestii nielegalności użytkowania nie ma prawnego znaczenia, bowiem za powyższe odpowiedzialność ponosi inwestor. Wobec zatem niewątpliwego ustalenia przystąpienia przez inwestora do użytkowania rozbudowanej części obiektu z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. bez wcześniejszego uzyskania ostatecznego pozwolenia w tym przedmiocie, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wymierzenie kary z tego tytułu. Odnosząc się do jej wysokości organ powołał się na art. 57 ust. 7 odsyłający do stosowania art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazujący jednocześnie na obowiązek dziesięciokrotnego podwyższenia stawki przedmiotowej kary. Wysokość tę organ ostatecznie ustalił na kwotę 75 000 zł, która stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł stosownie do art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego) współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0 zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0 stosownie do wskazanego załącznika), następnie dziesięciokrotnie podwyższony. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. M., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej nałożenia na niego kary finansowej w kwocie 75 000 zł, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznanie, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku stosowania tych przepisów, w sytuacji, gdy winny być one stosowane przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, - naruszenie prawa materialnego, w szczególności a) art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie był użytkowany w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie i przez wymierzenie skarżącemu kary pomimo, iż w trakcie kontroli lokal nie był nielegalnie wykorzystywany, b) art. 59d ustawy Prawo budowlane przez sporządzenie protokołu kontroli poza przedmiotowym lokalem oraz przez nieudostępnienie tego protokołu bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że kontrolowane pomieszczenia były użytkowane nielegalnie, podczas gdy przedmiotowy lokal służył jedynie do magazynowania towaru; nadto wejście do pomieszczenia oznakowane było taśmą, która stanowiła zarazem informację, iż wstęp do niego jest zabroniony. Zdaniem wnoszącego skargę, o użytkowaniu budynku możnaby twierdzić tylko wówczas, gdyby wykorzystywano go zgodnie z docelowym przeznaczeniem. W niniejszej sprawie użytkowania takiego tymczasem brak, bowiem uczynienie z przedmiotowego obiektu magazynu na towar nie stanowiło o realizacji celów marketingowych, dla których obiekt ten powstał. Składający skargę zwrócił uwagę na zdanie odrębne zgłoszone przez jednego z sędziów Trybunału Konstytucyjnego do wyroku z dnia 5 maja 2009r. (P.64/2007), z którego wynika, iż niedopuszczalnym jest nałożenie kary w sztywnej wysokości bez względu na okoliczności konkretnej sprawy. W odpowiedzi na skargę - wnosząc o jej oddalenie - organ podtrzymał argumentację skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W następstwie rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd, analizując postępowanie organów, doszedł do przekonania, iż narusza ono przepisy postępowania administracyjnego i z tego względu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego aktu był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stanowi on, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zasadą – wyrażoną w art. 54 P.b. - jest, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji). Wyjątek od tej reguły przewiduje m. in. art. 55 P.b., wymieniający trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ten, którego dotyczy niniejsza sprawa wyraża pkt 1 powołanego art. 55 P.b. stanowiąc, iż chodzi o sytuację, gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Ustawodawca posługując się pojęciem "wzniesienie obiektu budowlanego" nie zdefiniował go. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, zawartym w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, iż art. 54 i art. 55 P.b. dotyczą powstania nowego obiektu budowlanego, nie zaś jego rozbudowy, jaka miała miejsce w niniejszej prawie. W ocenie Sądu, sformułowanie to należy bowiem odnosić do każdego przypadku powiększenia obiektu, a więc pojęcia budowy określonego w art. 3 pkt 6 P.b. Powinno być ono zatem utożsamiane z powiększeniem obiektu budowlanego, jego odbudową, rozbudową czy też nadbudową, na które wymagane jest pozwolenie na budowę (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24.06.2009r. II SA/Ol 543/09, www.nsa.gov.pl). Wydanie prawidłowej decyzji bądź postanowienia wymaga rzetelnego ustalenia stanu faktycznego występującego w danej sprawie. Stojąc na straży praworządności organy - z urzędu lub na wniosek stron – podejmują więc wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia tego stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Konkretyzację tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Błędne jest zatem stanowisko WINB, iż organ nadzoru budowlanego nie prowadzi odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania, które regulowane byłoby przepisami m. in. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 59g ust. 1 P.b. przedmiotową karę organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wydanie takiego aktu musi być więc poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem, w którym zostałby w sposób jednoznaczny ustalony fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, stanowiący podstawową przesłankę zastosowania kary za "samowolę użytkową". Ponadto należy mieć także na uwadze znaczną surowość tego rodzaju kary, która wymaga przeprowadzenia odpowiednio wnikliwego postępowania administracyjnego w celu nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia, czy przesłanka w postaci przystąpienia do użytkowania obiektu w rzeczywistości wystąpiła. Zdaniem Sądu, wymogi wynikające z wymienionych przepisów procesowych (tj. art. 7, art. 77 § 1 i w konsekwencji także z art. 107 § 3 określającego elementy uzasadnienia rozstrzygnięcia) nie zostały przez organy dopełnione w kontrolowanym postępowaniu, co powoduje, że dokonane ustalenie, iż składający skargę przystąpił do użytkowania rozbudowy budynku, której dotyczy przedmiotowa sprawa, jest zdecydowanie przedwczesne. Organ pierwszej instancji ustalając powyższe oparł się na bardzo lakonicznym protokole kontroli z dnia 23 września 2008r., w którym zapisane zostało, że na półkach objętego tą kontrolą obiektu ustawione były produkty przeznaczone do sprzedaży, a klienci sklepu dokonywali zakupu powyższych towarów. Protokół ten nie został podpisany przez K. M., co wskazuje na to, iż nie zgadzał się on z zawartymi w nim stwierdzeniami. Swoje negatywne stanowisko w tym przedmiocie wyżej wymieniony wyraził także w skierowanym do organu oświadczeniu z 1 października 2008r., a następnie w zażaleniu na postanowienie PINB. Podnosił on mianowicie, że w rozbudowanej części obiektu wystawiono regały, na które wyłożono towar i część ta - nie będąc dostępna dla klientów - odgrodzona została specjalną taśmą. Rozbudowana część stanowiła zatem, w jego ocenie, jedynie magazyn. Nie wykorzystywano jej więc zgodnie z jej docelowym przeznaczeniem tzn. w celach marketingowych. Organ drugiej instancji uznał za wystarczający dowód w postaci wskazanego protokołu kontroli i nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jak też nie zlecił przeprowadzenia go przez organ pierwszoinstancyjny po myśli art. 136 k.p.a. Nie zostali przede wszystkim przesłuchani żadni świadkowie, jak też nie zgromadzono jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, którego to pojęcia nie definiuje prawodawca należy rozumieć rozpoczęcie korzystania z czegoś, rozpoczęcie eksploatacji czegoś. Rację ma jednak skarżący, gdy twierdzi (w zażaleniu na postanowienie PINB), iż o tym, czy mamy do czynienia z użytkowaniem przedmiotu kontroli decyduje cel i przeznaczenie obiektu. Niezwykle istotne jest także rozróżnienie czynności składających się na przystąpienie do użytkowania od tych polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania takiego obiektu. Nie można zatem utożsamiać czynności świadczących o użytkowaniu z czynnościami przygotowującymi obiekt do takiego użytkowania. Skoro więc w przedmiotowej sprawie organy nie wykazały w sposób jednoznaczny faktu przystąpienia przez inwestora do użytkowania rozbudowy budynku handlowo-usługowego, należało ocenić kwestionowane postanowienia jako wydane z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, iż dopiero ustalenie prawidłowego stanu faktycznego dostępnymi w postępowaniu administracyjnym środkami pozwoli na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, Sąd nie przeprowadził kontroli dokonanej przez organy wykładni tych ostatnich przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania wynikające z niniejszego uzasadnienia i jednoznacznie ustali, czy skarżący przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia wyeliminowano z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi w pkt II wyroku stwierdzono - w oparciu o art. 152 P.p.s.a. - iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na rzecz skarżącego zasądzono w pkt III orzeczenia zwrot kosztów postępowania, na które składają się następujące kwoty: 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu, 240 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika (adwokata) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.