II SA/Rz 639/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Maria Zarębska - Kobak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w(...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew I. skargę oddala; II. przyznaje adwokatowi K.S. – pełnomocnikowi skarżącego J.P. wynagrodzenie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w kwocie (...) zł /słownie: (...) złotych/, płatne w kasie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...). II SA/Rz 639/08 Uzasadnienie Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wydana w wyniku odwołania J. P.od decyzji Wójta Gminy Polski z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w której orzekł w punkcie I wycinkę drzew rosnących na działce nr 1120/1 położonych w miejscowości H. J. własności J. P. z wymienieniem poszczególnych drzew i ich obmiarów. W punkcie II zobowiązał wnioskodawcę do doprowadzenia terenu po wycince do stanu pierwotnego poprzez usunięcie ściętych drzew i uprzątnięcie gałęzi, w punkcie III określił termin wycinki na dzień 31.12.2008 r. W punkcie IV odmówił zezwolenia wycinki drzew mierzonych na wysokości 1,3 m w ilości 19 sztuk wskazując na ich obmiar, uchylająca w całości w/w decyzję z przekazaniem jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 105 § 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przychody /Dz. U. nr 92, poz. 880/. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że skarżący J. P. wnioskiem z dnia 4.03.2008 r. skierowanym do Wójta Gminy J. P. domagał się wydania zezwolenia na wycinkę drzew rosnących na działce nr ew. 1120/1 stanowiącej jego własność, wskazując planowany termin tej wycinki. Do wniosku dołączył szkic sytuacyjny działki nr 1120/1 oraz wyszczególnił wszystkie drzewa planowane do wycinki ze wskazaniem ich obmiaru. Organ I instancji dokonał sprawdzenia obmiaru wskazanych drzew i z tego pomiaru została sporządzona notatka służbowa w dniu 12.03.2008 r. W ten sposób ustalony stan faktyczny sprawy dał podstawę Wójtowi Gminy do wydania wyżej opisanej decyzji. Odmowę zezwolenia na wycinkę drzew określonych w punkcie IV decyzji organ I instancji uzasadnił tym, że w oparciu o przedłożony szkic sytuacyjny zostało ustalone, że przez działkę nr 1120/1 przebiega utwardzona droga powiatowa i drzewa których domaga się wycinki rosną zarówno po północnej jak i po południowej stronie tejże drogi powiatowej ozn. nr 1086/1. W ocenie organu I instancji drzewa rosnące po północnej stronie w/w drogi znajdują się na działkach nr 459 i 458, które to działki nie są własnością wnioskodawcy. Natomiast w piśmie stanowiącym odpowiedź na odwołanie wnioskodawcy organ I instancji wyjaśnił, że działka nr 459 stanowi własność Z. O., natomiast działka nr 458 stanowi własność Gminy, która jest w użytkowaniu Szkoły Podstawowej w H. J. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołujący J. P. wniósł o uchylenie decyzji w punkcie IV orzekającym o odmowie wycinki drzew w ilości 19 sztuk akacji. W argumentach odwołania wyjaśnił, że spór o uregulowanie prawa własności nieruchomości po obu stronach drogi powiatowej nr 1086/1 w H. J. trwa już od kilkunastu lat. W wyniku przesunięcia drogi powiatowej, część działki o nr 1120/1 została przedzielona drogą powiatową nr 1086/1. W ocenie odwołującego przed wydaniem decyzji organ winien wyjaśnić kwestię przesunięcia drogi powiatowej oraz odtworzyć granicę poszczególnych działek w oparciu o ewidencję gruntów. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wg organu odwoławczego organ I instancji naruszył przede wszystkim przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a tym samym naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przychody /Dz. U. nr 92, poz. 880, z 2004 r., ze zm./. Stosownie do art. 83 ust. 4 pkt 2 w/w ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia powinien zostać dołączony tytuł prawny władania nieruchomością, który stanowi podstawę do określenia kręgu osób uprawnionych do udziału w niniejszym postępowaniu. Takiego tytułu nie załączył wnioskodawca, nie został w sposób prawem przewidziany przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości. Orzeczenie natomiast zostało wydane tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek odwołującego oraz notatkę służbową sporządzoną przez pracowników organu w dniu 12.03.2008 r. W ocenie organu odwoławczego notatka służbowa nie jest dowodem w sprawie stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził następujące uchybienia: brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak zawiadomienia o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wadliwie uzasadnił zaskarżoną decyzję. Reasumując wskazane w/w uchybienia procesowe dały podstawę do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z zachowaniem reguł wynikających z zasad wymienionych w art. 7-9 i 11 k.p.a. w ponownym postępowaniu organ I instancji został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sprawie i wydania stosownej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W argumentach skargi wyjaśnił, że organ I instancji z naruszeniem art. 139 k.p.a. wydał decyzję na niekorzyść odwołującego się. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotem odwołania był punkt IV decyzji organu I instancji i w tym zakresie tylko organ odwoławczy był uprawniony do weryfikacji tej decyzji. Nadto wyjaśnił, że wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew złożył na specjalnym druku wydanym przez właściwą gminę, w którym brak było punktu określającego wymóg załączenia tytułu prawnego władania nieruchomością. Skoro taki wymóg przedłożenia tytułu prawnego władania nieruchomością jest przewidziany obowiązkiem organu było wezwać wnioskodawcę o usunięcie braku w tym zakresie przed wydaniem decyzji. Niezależnie skarżący podniósł, że Wójt był w posiadaniu wypisu i wyrysu z ewidencji gruntu, co do działki zadrzewionej nr 1120/1, przyznając jednocześnie, że istnieje od wielu lat spór, co do granic tej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 4.06.2009 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o "zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego podziału nieruchomości względnie skierowanie niniejszej sprawy do ponownego łącznego rozpoznania w II instancji jako spraw związanych". Do pisma dołączył odpis wniosku z dnia 28.05.2009 r. skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o unieważnienie decyzji Starosty z dnia [...].09.2008 r. Nr [...] oraz decyzji Wójta Gminy J. P. z dnia [...].10.2008 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości nr ew. 458. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art.138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis a art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art.136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego, mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części" przy uwzględnieniu normy prawnej wyrażonej w art.136 k.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art.138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.138 § 2 k.p.a. /wyrok NSA z dnia 25 maja 1983r.r sygn. akt II SA 403/83,ONSA 1983,Nr 1 poz.38,wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998r ISA/ Gd 166/97 niepublikowany/. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem mimo wadliwego jej uzasadnienia. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii proceduralnych tj, .czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej / art. 138 § 2 k.p.a./ oraz czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną naruszył zakaz reformatio in peius / art./ 139 kpa / skoro skarżący w odwołaniu zaskarżył tylko IV pkt decyzji organu I instancji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie , że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest decyzji kasacyjnych / zob. Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 29 marca 1999 r.sygn. I SA/Gd 646/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r, sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r sygn. III RN 161/99 OSNP. W uzasadnieniu przywołanej uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że organ odwoławczy przy wydaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu . Nie rozstrzyga o meritum sprawy , nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji i w konsekwencji wyklucza możliwość stosowania art. 139 k.p.a. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA podziela J. Zimmermann, który w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r sygn. II SA/Wr 854/96 OSP 1998 z 26 po.z. 108 wyraził pogląd , że decyzja kasacyjna nie może spowodować " niekorzyści " materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja I instancji nie jest ostateczna , nie ma przymiotu trwałości , nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji , nawet uprawniającej nie może być niekorzyścią dla strony ponieważ nie zamyka ona drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego. Odmienne stanowisko zostało wyrażone przez W. Jaśkowską, A Wróbla; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz , Zakamycze 2005, wyd.II. Skład orzekający w sprawie przyjmuje stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej. Przechodząc do oceny decyzji kasacyjnej Sąd stwierdza, że wymienione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej uchybienia procesowe dawały podstawę do jej uchylenia bowiem ich uzupełnienie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Akta administracyjne sprawy wykazują, że wniosek skarżącego skierowany do Wójta Gminy w J. P. , który rozpoczął procedowanie w niniejszej sprawie dotyczył zezwolenia na wycinkę drzew rosnących na jego działce nr ewid. 1120/1 położonej w H. J.. Oznacza to, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody / Dz.U z 2004 r Nr 92 poz. 880 / zwana dalej ustawą . Przepisy wymienionej ustawy określają ,że postępowania w niniejszej sprawie wszczyna się na wniosek posiadacza lub właściciela nieruchomości / art. 83 ust.1 ustawy/ Sformalizowanie tego postępowania poprzez określenie w art. 83 ust.4 ustawy elementów składowych , jakie powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów wiąże organ. Według tego przepisu wniosek winien zawierać ; 1/ imię i nazwisko i adres albo nazwę siedziby posiadacza i właściciela nieruchomości, 2/ tytuł prawny władania nieruchomością , 3/nazwa gatunku drzewa lub krzewu, 4/obwód pnia mierzonego na wysokości 130 cm, 5/ przeznaczenie terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew, 6/ przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu, 7 wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy W/w informacje w nim zawarte są niezbędne w pierwszej kolejności dla prawidłowego określenia stron tego postępowania, adresata decyzji, oraz skuteczności egzekwowania postanowień zezwolenia jak również z uwagi na ochronę terenów zielonych zasadność jego. W przypadku braku którejkolwiek z nich we wniosku, organ winien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdza, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 6 k.p.a. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. 61 § 4 k.p.a. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a oraz 107 § 3 k.p.a a tym samym naruszył przepis art. 83 ust.1 ustawy Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe takie jak brak informacji we wniosku co do wskazania wielkości powierzchni z której zostaną usunięte krzewy, oraz tytułu prawnego władania nieruchomością , brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i jego zakończeniu dawały podstawę do stwierdzenia, że decyzja zapadła co najmniej przedwcześnie gdyż przy zachowaniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wszystkich reguł wymienionych w/w przepisach postępowania. Reasumując decyzja kasacyjna w ocenie Sądu nie narusza prawa, dlatego też skarga jako nieuzasadniona została oddalona po myśli art. 151 P.p.s.a. Skarżącemu postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych w całości i ustanowieniu adwokata , dlatego też Sąd przyznał jego pełnomocnikowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stosownie do art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz.U 2002 r Nr 97 poz. 887 ze zm./ w kwocie 257 zł.