II SA/Rz 639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi K. S. i Z. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości refundacji z tytułu prac interwencyjnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. II SA/Rz 639/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżący) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...] o odmowie umorzenia skarżącym w całości refundacji z tytułu prac interwencyjnych wraz z odsetkami, w łącznej kwocie 5 507,06 zł, wydaną na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1265, ze zm.) – "u.p.z.p.". Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 16 maja 2018 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] wypowiedział [...], jako wspólnikom spółki cywilnej "[...]" z/s w [...], umowę zawartą w dniu 5 maja 2017 r. o zorganizowanie prac interwencyjnych. Jednocześnie na podstawie § 10 ust. 1, 2 i 3 ww. umowy, organ wezwał skarżących do zwrotu uzyskanej pomocy, tj. kwoty 5 004,17 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 202,22 zł. Wnioskiem z dnia 22 maja 2018 r. skarżący zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o zredukowanie ciążącego na nich zadłużenia do kwoty stanowiącej równowartość dwumiesięcznej pomocy otrzymanej od organu, względnie rozłożenia zadłużenia na raty. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta rozłożył skarżącym opisane wyżej zadłużenie na 12 comiesięcznych rat, począwszy od 28 czerwca 2018 r. Wobec braku wpłaty, w piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. organ wezwał skarżących do zapłaty należności głównej w wysokości 5 004,17 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 349,33 zł. W związku z ww. wezwaniem, pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. [...] zwrócił się do organu I instancji o przywrócenie terminu do zapłaty należności głównej. Podał przy tym, że obecnie nie prowadzi już działalności gospodarczej, wobec czego zapłata żądanej kwoty nie jest dla niego możliwa. Organ uznał, że pismo z dnia 10 sierpnia 2018 r. stanowi kolejny wniosek o rozłożenie zadłużenia na raty i decyzją z dnia 14 [...] 2018 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia. Uwzględniając odwołanie skarżących, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji o odmowie rozłożenia zadłużenia na raty. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy ukierunkowanej na sprawdzenie, czy nie zachodzi któraś z przesłanek warunkujących możliwość rozłożenia na raty istniejącego zadłużenia. Nie sprawdzono nawet w podstawowym zakresie sytuacji ekonomicznej spółki, ani też sytuacji majątkowej wspólników. Ponadto organ nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji do argumentów podniesionych przez [...], pomijając przy tym drugiego ze wspólników. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2018 r. o rozłożeniu zadłużenia na raty uznając, że została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną sprawie. Spółka cywilna nie ma bowiem osobowości prawnej, a zatem rozłożenie na raty zadłużenia Firmy "[...]" s.c. z/s w [...], stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] odmówił umorzenia skarżącym w całości refundacji z tytułu prac interwencyjnych oraz odsetek z tego tytułu, w łącznej kwocie 5 507,06 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r. skarżący jednoznacznie wskazali, że zwracają się o umorzenie w całości powstałego zobowiązania, z uwagi na brak środków płatniczych. Na podstawie informacji uzyskanych od wnioskodawców ustalono, że [...] jest właścicielem, pojazdu marki Peugeot 307 z 2003 r. o wartości około 7 000 zł, zaś [...] – pojazdu marki Volkswagen z 2007 r. (nie podał jednakże modelu pojazdu i jego wartości). Na podstawie danych w rejestrze CEIDG ustalono, że skarżący ponownie podjęli działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki od dnia 28 lutego 2019 r. Jednocześnie brak jest informacji, aby ogłosili oni upadłość lub prowadzili postępowanie restrukturyzacyjne, względnie, że skarżący posiadają zaległości w spłacie swoich zobowiązań. [...] wskazał, iż pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1 460 zł miesięcznie, natomiast [...] nie wskazał żadnego dochodu. Organ podał, że charakter zobowiązania ciążącego na skarżących powoduje, że dochodzenie należności z tego tytułu może nastąpić wyłącznie z majątku osobistego wspólników, nie zaś z majątku wspólnego. Skoro zaś skarżący posiadają zadeklarowany majątek w postaci pojazdów mechanicznych, a w okresie od 15 stycznia 2019 r. do 27 lutego 2019 r. wykonywali działalność gospodarczą, to zdaniem organu I instancji posiadają składniki majątkowe umożliwiające spłacenie ciążącego na nich zobowiązania. Ponadto, skoro w związku z podjęciem działalności gospodarczej powstał względem skarżących obowiązek opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w wysokości 1 316,97 zł miesięcznie, to osiągali wówczas dochody umożliwiające zwrot uzyskanej pomocy. Co nie mniej istotne, skoro wobec zobowiązań ciążących na skarżących w łącznej wysokości 193 392,53 zł, bank udzielił [...] kredytu, to w ocenie organu wskazuje to na jego wypłacalność. Tym samym, mając również na uwadze negatywną opinię Powiatowej Rady Rynku Pracy w [...], brak było podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do skarżących zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.", uprawniające organ do zastosowania wnioskowanej ulgi. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji wskazując, że w styczniu 2019 r. istotnie wznowili prowadzenie działalności gospodarczej, jednakże nie przyniosła ona oczekiwanych rezultatów, w związku z czym końcem lutego 2019 r. zaprzestali jej prowadzenia. Podnieśli, że posiadają zadłużenie, a ostatni z kredytów został zaciągnięty na potrzeby spłacenia kredytu o największej kwocie, bowiem popadli w spiralę zadłużenia. Zdaniem skarżących, organ I instancji wydał decyzję w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Zapłata ciążącego na nich zobowiązania mogłoby bowiem pozbawić ich niezbędnych środków utrzymania. Ponadto zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie uzyska kwoty należnej przewyższającej wydatki egzekucyjne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzone dowody wskazują, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 u.p.z., gdyż skarżący posiadają majątek ruchomy, z którego można dochodzić należności. Obydwaj są bowiem właścicielami samochodów osobowych, a ponadto [...] posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego w comiesięcznej wysokości 1 521,29 zł. W realiach opisywanej sprawy nie zachodzi również okoliczność, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 4 u.p.z., gdyż wartość majątku zobowiązanych jest wyższa od kwoty podlegającej zwrotowi, a wydatki egzekucyjne nie przewyższyły tej kwoty. Ponadto, zobowiązani do zwrotu spornej kwoty żyją, zaś dochodzenie należności nie pozbawi ich, względnie osób pozostających na ich utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Nie zachodzą zatem również okoliczności wskazana w art. 76 ust. 7 pkt 2 i 3 u.p.z. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji orzekł o odmowie umorzenia skarżącym w całości refundacji z tytułu prac interwencyjnych oraz odsetek z tego tytułu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wnieśli o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego. Zdaniem skarżących, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym dowołaniu skarżący podnieśli dodatkowo, że w świetle postanowień umowy zawartej z organem I instancji, byli zobowiązani zapewnić pracę osobie bezrobotnej przez okres 8 miesięcy. Pracownik przepracował 5 miesięcy, po czym wypowiedział zawarta umowę, gdyż znalazł zatrudnienie u innego pracodawcy. Strona skarżąca podała, że pracownik ten powiadomił organ o fakcie rezygnacji z zatrudnienia w przedsiębiorstwie skarżących, zaś oni sami wystawili mu świadectwo pracy, nie mając wiedzy, że muszą zgłosić ten fakt organowi. Ponadto skarżący zakwestionowali konieczność zwrotu całej kwoty przyznanego dofinansowania, w sytuacji, w której pracownik ten przepracował w ich przedsiębiorstwie 5 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.). - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozpatrzenia wniosku skarżących o umorzenie kwoty wypłaconej z Funduszu Pracy z tytułu prac interwencyjnych wraz z odsetkami był art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jedn. opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 1482, ze zm.) – dalej: "u.p.z.". Brzmienie tego przepisu jest następujące: Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków następuje w drodze decyzji uznaniowej właściwego organu. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Takie uznanie daje organowi pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę, jednakże z uwzględnieniem wskazanego wyżej interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jednak automatycznie przyznania uprawnienia. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie, organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009). Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Starosta i Wojewoda uchybili powyższym zasadom postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano co prawda analizy występowania w sprawie przesłanek z art. 76 ust. 7 u.p.z., jednakże w ocenie Sądu analiza ta została dokonana w sposób pobieżny, zwłaszcza w odniesieniu do przesłanek z art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., II SA/Wa 1474/16 zbadanie, czy dochodzenie należności może pozbawić daną osobę niezbędnych środków utrzymania, wymaga nie tylko ustalenia wysokości dochodów uzyskiwanych w rodzinie wnioskodawcy lecz także przeanalizowania koniecznych wydatków. Tym samym umorzenie należności staje się w istocie formą udzielenia pomocy społecznej, gdyż przeciwdziałanie pozbawieniu niezbędnych środków utrzymania, jest rodzajem wsparcia w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W konsekwencji organ przed wydaniem decyzji w sprawie umorzenia należności winien zebrać materiał dowodowy zawierający dane pozwalające na weryfikację przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z., umożliwiający zobrazowanie sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Jak wynika z akt sprawy organy I i II instancji, pomimo szczegółowego przytoczenia podstawy prawnej wydanej decyzji, nie odniosły się w ogóle do kluczowej w świetle art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. kwestii ewentualnego pozbawienia rodziny skarżących niezbędnych środków utrzymania w razie dochodzenia zaległej należności, konkludując jedynie, że przesłanka ta w sprawie nie zachodzi. W sprawie brak jest podstawowych informacji na temat sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżących, a tylko wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących tej kwestii i to w odniesieniu do wszystkich członków rodziny skarżących pozwoli na ocenę czy w rozpatrywanym przypadku zachodzi przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. W razie ewentualnego zaistnienia takiej przesłanki organy winny także rozważyć zastosowanie innego rodzaju ulg wymienionych w art. 76 ust. 7 u.p.z. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 października 2015r., IV SA/Gl 104/15, jeżeli organy mają świadomość tego, że uiszczenie należnej kwoty mogłoby spowodować bardzo trudną sytuację finansową osoby zobowiązanej i pozbawienie (nawet okresowe) niezbędnych środków utrzymania, nie mogą ograniczyć swojego postępowania jedynie do kwestii całkowitego umorzenia, skoro wyjściem z tej sytuacji mogłoby być np. częściowe umorzenie, czy też odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty (także rozważenie zastosowania wszystkich wskazanych opcji). Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny uzupełnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz dokonać wszechstronnej analizy całej sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżących.