II SA/Rz 640/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...] -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 640/09 Uzasadnienie Rada Gminy [...] uchwałą z [...].12.2003 r. nr [...] uchwaliła Statuty dziewięciu Sołectw Gminy, tj. sołectwa G., G., Ł., T., J., T., U., W., W. Statuty sołectw Gminy zostały zawarte w dziewięciu załącznikach do uchwały Rady. Wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy. W. M. pismem z 21.05.2009 r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą tego organu z [...].12.2003 r. nr [...]. Naruszenie prawa polegało według W. M. na ustaleniu jednakowych i nie zindywidualizowanych statutów w formie załączników do uchwały. Uchwalone statuty godzą w podstawy demokracji tj. w prawa wyborcze mieszkańców. Przepis § 18 ust. 3 wyłącza z biernego prawa wyborczego stałych mieszkańców sołectwa w wieku od 18 do 24 roku życia. Ponadto, statut sołectwa powinien określać zadania tej jednostki gminy oraz sposób ich wykonania. Według statutu, uczestnictwo sołtysa w sesji rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy wynika wyłącznie z pisemnego zawiadomienia przewodniczącego Komisji. Tymczasem według przepisów ustrojowych zawiadomienie sołtysa o posiedzeniu rady jest obowiązkiem przewodniczącego. Statut zawiera postanowienia o przekazaniu sołectwu przez radę gminy tych jego składników, które są mieniem gminnym. Przy tym statut stanowi, że rada gminy odrębną uchwałą uchwali wykaz składników tego mienia, które mają zostać przekazane sołectwu. Granicami wezwania, W. M. objął również uchwały Rady Gminy z [...].12.2003 r., nr [...], z [...].04.2005 r., nr [....] z [...].08.2006 r. nr [...]. W zakończeniu wezwania, W. M. wniósł o uchylenie w całości wymienionych uchwał Rady Gminy. Przewodniczący Rady Gminy pismem z 1.07.2009 r. powiadomił W. M., iż Rada po rozpatrzeniu w dniu 30.04.2009 r. jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z [...].12.2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...], odmówiła uchylenia w/w uchwały. Wyjaśniono także, że uchwała ta została zalegalizowana przez Wojewodę [...] a ponadto Rada jest w trakcie nowelizacji wymienionej uchwały. W. M. skargą z 27.07.2009 r. działając na podstawie art. 101a ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchwałę Rady Gminy [...] z [...].12.2003 r. Nr [...], z [...].12.2003 r. [...], z [...].04.2005 r. Nr [...], z [...].08.2006 r. Nr [....]. W odniesieniu do uchwały Rady Gminy z [...].12.2003 r. [...] w sprawie uchwalenia statutów skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. Statuty sołectw powinny być bowiem zindywidualizowane w odniesieniu do każdego sołectwa. Uchwała ogranicza prawo sołtysa do brania udziału w pracach rady gminy, gdyż udział sołtysa zależy wyłącznie od woli przewodniczącego rady gminy. Udział sołtysa w posiedzeniach rady gminy jest jego uprawnieniem. Statut Rady zawiera postanowienia o przekazaniu sołectwu do zarządzania i korzystania z tych składników mienia komunalnego, które ma status mienia gminnego. Do tej pory nie sporządzono wykazu mienia jakie ma zostać przekazane sołectwu. W zakończeniu skargi, zwrócono uwagę, iż Przewodniczący Rady Gminy dokonał manipulacji, gdyż odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zwykłym pismem informacyjnym. Rada Gminy żadnej uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie podjęła. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę W. M. wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jako bezpodstawny oceniono zarzut, iż Rada powinna załatwić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w formie uchwały. Uchwała w sprawie statutów sołectwa została zalegalizowana przez Wojewodę [...]. Ustawodawca nie zabrania uchwalania statutów jedną uchwałą. Nie zostały naruszone podstawy demokracji w zakresie ustalania czynnego prawa wyborczego, gdyż z ukończeniem 18 roku życia osoba fizyczna nabywa zdolność do podejmowania czynności prawnych. Ustalenie przepisami statutu biernego prawa wybierania sołtysów z ukończeniem 24 roku życia wiąże się z powagą i odpowiedzialnością powierzenia mieszkańcom sołectwa ważnej funkcji społecznej, jaką jest urząd sołtysa. Z art. 37a u.s.g. wynika wyraźnie, że ustawodawca przyznaje sołtysowi jedynie fakultatywny udział w pracach rady gminy. Dlatego też Rada podjęła właściwe uchwały w sprawie ustalenia statutu sołectwa Ł. Według § 19 ust. 3 statutu sołectwa Ł., Rada Gminy zobowiązała się do przekazania mienia komunalnego odrębną uchwałą Rady. Nie określono terminu, do jakiego mienie powinno zostać przekazane i jak dotychczas nie widzi konieczności przekazania sołtysom tego mienia oraz możliwości racjonalnego zarządzania tym mieniem przez sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, co następuje: Skarga W. M., nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę w niniejszej sprawie oparto na regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. Warto przypomnieć, iż wraz z przepisami p.p.s.a., umożliwia ona sądową kontrolę uchwał i zarządzeń organów ustrojowych samorządu gminnego podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Orzecznictwo sądowe oraz doktryna prawa uzależniają uwzględnienie skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. od wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotem skargi. Podkreśla się również, iż w postępowaniu sądowym wszczętym tytułem skargi, o której mowa w powołanym wyżej przepisie u.s.g., ochronie podlega interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, przed nielegalnymi aktami organów samorządowych. Stwierdzenie przez Sąd wyłącznie niezgodności z prawem zaskarżonego aktu organu samorządowego, przy braku wpływu tej niezgodności na sytuację prawną wnoszącego skargę, nie jest wystarczające do skasowania uchwały bądź zarządzenia. Naruszony przez organ samorządu gminnego interes prawny ma być interesem wnoszącego skargę, nie zaś interesem nieokreślonej grupy (np. mieszkańców gminy). Interes ten ma być interesem konkretnym a zarazem rzeczywistym i nie przyszłym; dodatkowo mającym swe źródło w normie prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok NSA z 4.03.2008 r., I OSK 1157/08, LexPolonica nr 2025527). W pierwszej kolejności należy stwierdzić zaistnienie formalno – prawnych przesłanek dopuszczalności skargi W. M. Skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi Przewodniczącego Rady wniósł skargę do Sądu Administracyjnego. Dlatego też, nie znajduje uzasadnienia wniosek Rady o odrzucenie skargi W. M. powołujący się na okoliczność, że dwukrotnie skierowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Termin na wniesienie skargi przez W. M. należy liczyć od dnia 7.07.2009 r. W tym dniu została skarżącemu doręczona odpowiedź na wezwanie skierowane do Rady przez W. M. z 21.05.2009 r. Uprzednie wezwanie z 17.03.2009 r. nie może być brane pod uwagę, gdyż zostało wniesione przez W. M. jako sołtysa w imieniu sołectwa o czym świadczą pieczęcie urzędowe widniejące na wezwaniu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 21.05.2009 r., oraz skarga z 27.07.2009 r., została wniesiona przez W. M. jako osobę niepełniącą funkcji publicznych. Skarżący nie wykazał, iż kwestionowana przez niego uchwała Rady Gminy z [...].12.2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy [...] narusza chroniony prawem pozytywnym interes prawny. Uzasadniając to stanowisko należy zauważyć, iż W. M. wniósł skargę zarzucając uchwale Rady Gminy naruszenie jego uprawnień jako osoby pełniącej funkcje sołtysa jak i uprawnień mieszkańca gminy. Pozycję ustrojową sołtysa kształtuje art. 36 u.s.g. Powołany przepis jest umiejscowiony w rozdziale 3 u.s.g. o tytule "Władze gminy". Sołtys jako organ wykonawczy jednostki podziału pomocniczego gminy nie może w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podważać uchwał i zarządzeń organów ustrojowych samorządu gminnego. Osoba pełniąca funkcje w strukturach władzy gminy pozbawiona jest interesu prawnego podlegającego ochronie sądowej. Uprawnionym do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej jest w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy podmiot, jednak powinien on pozostawać poza wewnętrzną strukturą administracji gminnej. To stanowisko znajduje wsparcie w treści art. 5 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej pomiędzy organami administracji publicznej. Kompetencja rady gminy do nadawania statutu sołectwu, a także inne regulowane przez u.s.g. uprawnienia tego organu wobec struktur sołectwa świadczy niezbicie o istnieniu więzów podległości organizacyjnej pomiędzy sołtysem a radą gminy. Dlatego też, skarga W. M. została zbadana pod kątem naruszenia interesu prawnego osoby niepełniącej funkcji publicznych w administracji gminnej. W sposób realny i bezpośredni na sferę praw i obowiązków mieszkańca gminy nie wpływa przepis zinterpretowany przez skarżącego jako norma przyznającą przewodniczącemu rady gminy prawo zapraszania sołtysa do udziału w sesji rady gminy. Podniesiony na rozprawie zarzut braku reprezentacji mieszkańca sołectwa w przypadku niezaproszenia na posiedzenie Rady sołtysa jest chybiony. Rada gminy jest bowiem organem przedstawicielskim, reprezentującym interesy wszystkich mieszkańców gminy. Wskazane przez skarżącego naruszenie przepisów prawa ma dla jego sfery interesu prawnego znaczenie czysto potencjalne a takie nie może skutkować uwzględnieniem skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie narusza interesu skarżącego ograniczenie treścią statutu biernego prawa wyborczego mieszkańców sołectwa do osób w wieku od 18 do 24 lat. Skarżący nie udowodnił, iż to ograniczenie godzi w Jego prawa wyborcze. Powoływanie się na naruszenie interesów mieszkańców wobec treści art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niewystarczające bowiem nie nastąpiło naruszenie zindywidualizowanego interesu podmiotu skarżącego. Na marginesie warto dodać, że trudno byłoby wykazać naruszenie prawa spowodowane wprowadzonym przez Radę cenzusem wiekowym. Przepisy u.s.g. wyposażają radę gminy w kompetencje do w miarę swobodnego ustalania zasad i trybu wyborów do organów jednostki podziału pomocniczego. Zauważył to WSA w Opolu w wyroku z 6.03.2008 r. sygn. II SA/Op 560/07, LEX nr 381647. Przepisy u.s.g. nie ograniczają biernego prawa wyborczego organu wykonawczego sołectwa tak jak czyni to art. 3 ust. 2 ustawy z 20.06.2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2008r. Nr 180, poz. 1111 ze. zm.) w odniesieniu do wyboru organu wykonawczego gminy. To pozwala sądzić, że rada gminy mogła ustalić granicę wiekową dla biernego prawa wyboru wójta na poziomie określonym w zaskarżonej uchwale. Nie sposób także odnaleźć związku pomiędzy interesem prawnym skarżącego a uchwaleniem statutu sołectwa w formie załącznika oraz niezindywidualizowaniem jego postanowień. Kwestie tej materii nie mają jakiegokolwiek wpływu na sytuację prawną skarżącego stąd trudno im przyznać cechę naruszenia skonkretyzowanego. W ten sam sposób wypada ocenić zarzucane Radzie Gminy naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez postanowienia przewidujące ustalenie wykazu składników mienia gminnego. Wypowiedzi organu gminy wytyczające zasady przekazywania składników mienia sołectwu poprzez narzucenie jednostkom gospodarującym mieniem wykonania założenia zmierzającego do ustalenia wykazu składników mienia gminnego nie wpływają na sytuację administracyjno - prawną W. M. Z wypowiedzi tego rodzaju nie sposób wyprowadzić wniosku o pozbawieniu skarżącego jakichkolwiek chronionych prawem korzyści. Skarżący W. M. jako mieszkaniec sołectwa nie wykazał, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm./ naruszenia jego interesu prawnego rozumianego w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną normą prawną. /patrz: wyrok NSA z 18.09.2003 r. II SA 2637/02/. Skarżący występujący w sprawie jako mieszkaniec gminy, a tym samym i sołectwa, miałby legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę o statucie sołectwa, gdyby wykazał, że uchwała ta bezpośrednio i realnie narusza jego interes prawny. Wobec powyższych okoliczności, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy z [...].12.2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy [...]. Stanowi to uzasadnienie dla oddalenia skargi W. M. w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na regulacje art. 200 p.p.s.a.