II SA/Rz 641/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 641/09 Uzasadnienie Rada Gminy [...] uchwałą z [...].12.2003 r. nr [...] ustaliła zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych dotyczących kanalizacji gminy [...]. Wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].01.2004 r., nr [...], stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Gminy z [...].12.2003 r., Nr [...]. W. M. pismem z 21.05.2009 r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą tego organu z [...].12.2003 r., nr [...]. Naruszenie prawa polegało według W. M. na bezpodstawnym narzuceniu wszystkim mieszkańcom gminy prawnego obowiązku udziału w budowie kanalizacji gminnej w kwocie 1500 zł oraz ustalenie bez podstawy prawnej opłaty za wydanie warunków technicznych określających dostęp do usług kanalizacyjnych w kwocie 1000 zł na rzecz Komunalnego Zakładu Budżetowego. Rada Gminy nakładając te obowiązki nie uzyskała zgody mieszkańców na samopodatkownie oraz nie przeprowadziła referendum lokalnego. Nie podjęto też uchwały w sprawie opłat adiacenckich. Wymienione opłaty są daninami publicznoprawnymi nieprzewidzianymi w przepisach prawa. Podkreślono także fakt zakwestionowania uchwały przez Wojewodę [...]. Granicami wezwania, W. M. objął również uchwały Rady Gminy z [...].12.2003 r., nr [...], z [...].04.2005 r., nr [...] z [...].08.2006 r. nr [...]. W zakończeniu wezwania, W. M. wniósł o uchylenie w całości wymienionych uchwał Rady Gminy. W. M. skargą z 27.07.2009 r. działając na podstawie art. 101a ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchwałę Rady Gminy [...] z [...].12.2003 r. Nr [...], z [...].12.2003 r. Nr [...], z [...].04.2005 r. Nr [...], z [...].08.2006 r. Nr [...]. W odniesieniu do uchwały Rady Gminy z [...].12.2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych dotyczących kanalizacji gminy zarzucił Radzie działanie bez podstawy prawnej. Organ gminy narzucił mieszkańcom nie tylko haracz finansowy ale także wybrał za nich wskazanego przez siebie wykonawcę przyłącza kanalizacyjnego. Gmina podejmując uchwałę nadużywa pozycji monopolisty. Organy gminy nie wystąpiły do mieszkańców o zgodę o samopodatkowanie jak również nie przeprowadzono referendum gminnego w tej sprawie. O nielegalności uchwały ma świadczyć także rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...]. W zakończeniu skargi, zwrócono uwagę, iż Przewodniczący Rady Gminy dokonał manipulacji, gdyż odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zwykłym pismem informacyjnym. Rada Gminy żadnej uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie podjęła. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę W. M. wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wniosek uzasadniono następującymi względami: pismem z 24.04.2009 r. i z 1.07.2009 r. po rozpatrzeniu wezwania skarżącego na sesji odbytej w dniu 23.04.2009 i 30.06.2009 r. Rada Gminy odmówiła uchylenia zaskarżonej przez W. M. uchwały. Jako bezpodstawny oceniono zarzut, iż Rada powinna załatwić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w formie uchwały. Zaskarżona uchwała została uznana przez Wojewodę [...] za zgodną z prawem z wyjątkiem § 4. Zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały wykonanie przyłączy kanalizacyjnych następowało na podstawie umowy cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem nieruchomości a Wójtem Gminy [...]. Skarżona uchwała absolutnie nie obliguje mieszkańców do wyłącznego wykonywania przyłączy na rzecz mieszkańców Gminy przez Gminę [...]. Za istotny fakt uznano, iż skarżący zalegał z zapłatą należności za wykonanie przyłączy kanalizacyjnych przez Gminę. Sprawa ta była rozpoznawana przez sąd powszechny. Rada Gminy w piśmie z 25.11.2009 r. uzupełniając swą odpowiedź na skargę podkreśliła, że skarżący dwukrotnie wzywał organ do usunięcia prawa dokonanego uchwałą z [...].12.2003 r. Nr [...]. Ten fakt w świetle dotychczasowego orzecznictwa ma prowadzić do odrzucenia bądź do oddalenia skargi W. M. na wymienioną uchwałę Rady Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził co następuje: Skarga W. M., nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę w niniejszej sprawie oparto na regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. Wraz z przepisami p.p.s.a., umożliwia ona sądową kontrolę uchwał i zarządzeń organów ustrojowych samorządu gminnego podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Orzecznictwo sądowe oraz doktryna prawa uzależniają uwzględnienie skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. od wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotem skargi. Podkreśla się również, iż w postępowaniu sądowym wszczętym tytułem skargi, o której mowa w powołanym wyżej przepisie u.s.g., ochronie podlega interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, przed nielegalnym aktami organów samorządowych. Stwierdzenie przez Sąd wyłącznie niezgodności z prawem zaskarżonego aktu organu samorządowego, przy braku wpływu tego aktu na sytuację prawną wnoszącego skargę, nie jest wystarczające do skasowania uchwały bądź zarządzenia. Naruszony przez organ samorządu gminnego interes prawny ma być interesem wnoszącego skargę, nie zaś interesem nieokreślonej grupy (np. mieszkańców gminy). Interes ten ma być interesem konkretnym a zarazem rzeczywistym i nie przyszłym; dodatkowo mającym swe źródło w normie prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok NSA z 4.03.2008 r., I OSK 1157/08, LexPolonica nr 2025527). W pierwszej kolejności należy stwierdzić zaistnienie formalno – prawnych przesłanek dopuszczalności skargi W. M. Skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi Przewodniczącego Rady wniósł skargę do Sądu Administracyjnego. Nie znajduje uzasadnienia wniosek Rady o odrzucenie skargi W. M. powołujący dwukrotne skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin na wniesienie skargi przez W. M. należy liczyć od dnia 7.07.2009 r. W tym dniu została skarżącemu doręczona odpowiedź na wezwanie skierowane do Rady przez W. M. z 21.05.2009 r. Uprzednie wezwanie z 17.03.2009 r. nie może być brane pod uwagę, gdyż zostało wniesione przez W. M. w imieniu sołectwa o czym świadczą pieczęcie urzędowe widniejące na wezwaniu. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego z 21.05.2009 r., oraz skarga z 27.07.2009 r., została wniesiona przez W. M. jako osobę niepełniącą funkcji publicznych. Skarżący nie wykazał, iż kwestionowana przez niego uchwała Rady Gminy z [...].12.2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych wpływa negatywnie na gwarantowany prawem interes prawny lub uprawnienie. Na wstępie wypada podkreślić, iż zarzuty skarżącego nie są skierowane wobec aktu prawa miejscowego, czyli aktu o nieograniczony zasięgu podmiotowego oddziaływania. Określona wyżej uchwała Rady Gminy jest aktem typowo wewnętrznym, a przy tym w zasadzie niezdatnym do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Nie sposób, twierdzić jak czyni to skarżący, iż treścią swej uchwały, Rada narzuciła a więc zobowiązała mieszkańców do wnoszenia na rzecz wspólnoty samorządowej opłat w ustalonej wysokości. Zaskarżona uchwała ustala zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych dotyczących sieci kanalizacji gminy [...]. W § 1 uchwały ustalono harmonogram budowy kanalizacji; z § 2 wypływa reguła dobrowolności udziału mieszkańców w pokrywaniu kosztów realizacji kanalizacji. W kolejnym § 3 Rada ustaliła, iż stosunki prawne pomiędzy mieszkańcem biorącym udział w finansowaniu sieci kanalizacyjnej a gminą są ustalane umową cywilno – prawną oraz określono niezbędne elementy tej umowy. Dla niniejszej sprawy niebagatelne znaczenie ma rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...].01.2004 r. nr [...]. Mocą tego aktu organ nadzorczy stwierdził nieważność § 4 kwestionowanej uchwały. W myśl wykreślonego przepisu dobrowolny udział mieszkańca w procesie inwestycyjnym wynosi 1500 zł. Wyłącznie ta regulacja uchwały mogłaby realnie wpływać na sferę praw i obowiązków strony skarżącej, skoro ustalała w sposób władczy, a tym samym nieuprawniony, w jakiej części każdy z mieszkańców gminy ma pokrywać koszty inwestycji należącej do obowiązków Gminy (zob. art. 3 ust. 1 ustawy z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm./). Ponieważ przepis § 4 uchwały Rady Gminy [...] został usunięty z porządku prawnego, to nie sposób dostrzec negatywnego wpływu tego aktu na sferę chronionych prawem podmiotowym uprawnień i obowiązków W. M. Takiego wpływu nie może mieć zarówno wypowiedź Rady o ustaleniu harmonogramu prac jak i cywilnoprawnej formie kształtowania relacji między Gminą a zainteresowanym budową kanalizacji mieszkańcem. Zarzut oparty na narzuceniu obowiązku pokrycia opłat mieszkańcom gminy jako czysto generalny, czyli niezwiązany z rzeczywistą sytuacją prawną skarżącego, nie odpowiada treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Przeświadczenie skarżącego o naruszeniu jego praw oraz praw mieszkańców postanowieniami uchwały Rady Gminy, niepoparte związkiem tego naruszenia z przedmiotem skargi, nie przekonuje Sądu o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w takim znaczeniu, jakie występuje na gruncie u.s.g. Skarżący W. M. jako mieszkaniec sołectwa nie wykazał, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm./ naruszenia jego interesu prawnego rozumianego w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną normą prawną. /patrz: wyrok NSA z 18.09.2003 r. II SA 2637/02/. Skarżący występujący w sprawie jako mieszkaniec gminy, a tym samym i sołectwa, miałby legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę o statucie sołectwa, gdyby wykazał, że uchwała ta bezpośrednio i realnie narusza jego interes prawny. Wobec powyższych okoliczności, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...].12.2003 r., Nr [...], w sprawie ustalenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych dotyczących kanalizacji gminy [...]. Stanowi to uzasadnienie dla oddalenia skargi W. M. w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na regulacje art. 200 p.p.s.a.