II SA/Rz 641/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi M. O., B. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2025 r. nr SKO.415/20/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 24 lutego 2025 r. nr SKO.415/20/2025, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 9 maja 2024 r. SP i LM (dalej: "inwestorzy") zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...], Prezydent ustalił warunki budowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał, że działka objęta wnioskiem dostępna jest z drogi publicznej – ul. [...], poprzez dojazd po działkach nr [...] na zasadzie służebności. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odwołanie od tej decyzji wniosły [...]. Odwołujące zakwestionowały przyjęcie, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Podniosły, że działka nr [...] stanowi własność odwołujących i nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności. Ponadto "droga [...] nie została uregulowana przez Prezydenta". Decyzją z 24 lutego 2025 r. nr SKO.415/20/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W oparciu o analizę organ I instancji prawidłowo ustalił parametry i cechy nowoprojektowanej zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ odwoławczy podał, że dla działki objętej wnioskiem (nr [...]) prowadzona jest księga wieczysta [...]. W dziale I-SP zamieszczony jest wpis o treści: [...]. W świetle powyższego niewątpliwie dla działki nr [...] ustanowiona jest służebność drogowa, a jak wynika z treści wpisu w KW, ustanowiona służebność przebiega także przez parcelę gruntową o nr [...]. Z kolei dla wskazanej przez odwołujące działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta [...]. W księdze tej nie są wykazane jako właściciele odwołujące, bowiem w dziale II - WŁASNOŚĆ jako właściciel wykazany jest [...]. W części KW: [...]. W związku z powyższym uznać należy, że służebność drogowa przysługuje działce nr [...] przez działkę nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe za prawidłowe uznać należy stwierdzenie w analizie urbanistycznej i decyzji o dostępie do drogi publicznej do ul. [...] poprzez dojazd po działkach nr [...] (na zasadzie służebności dojazdu). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosły BB i EB, domagając się poddania kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium. Skarżąca zarzuciły nieustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w toku postępowania administracyjnego, związanych z nieuregulowaniem stanu prawnego drogi – ul. [...], zaprojektowaniem drogi wewnętrznej oraz kwestii braku stosownej służebności przejazdu. W ocenie skarżących, służebność, na którą powołuję się organ odwoławczy, wygasła na mocy art. 293 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1071) – dalej: "k.c." i obecnie nie obowiązuje. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez Organ są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Na podstawie akt administracyjnych Sąd może ocenić legalność zaskarżonych rozstrzygnięć zarówno w zakresie bezpośrednio związanym z zarzutami skargi – spełnienia przez inwestora wymogu stawianego art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jak również z urzędu w zakresie nieograniczonym zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W kontekście zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", należy wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy zatem rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej (por. wyroki NSA z 26 października 2023 r. II OSK 258/21 i z 5 października 2023 r. II OSK 1103/22, wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2023 r. II SA/Kr 440/23; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga również podkreślenia, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest badane czy droga dojazdowa spełnia parametry z § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego parametrów dojść i dojazdów do działek budowlanych, bo nie jest to przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ale przedmiotem ustaleń jest czy działka inwestycyjna ma faktyczny dostęp do drogi publicznej. W opisywanej sprawie dostęp do działki nr [...] został wskazany z drogi publicznej – ul. [...], poprzez dojazd po działkach nr [...] na zasadzie służebności. Nadesłane akta administracyjne potwierdzają, że dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta [...]. W dziale I-SP zamieszczony jest wpis o treści: [...]. Z kolei dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta [...]. W księdze tej nie są wykazane jako właściciele odwołujące, bowiem w dziale II - WŁASNOŚĆ jako właściciel wykazany jest [...]. W części KW: [...]. W przekonaniu Sądu powyższe uprawniało do przyjęcia, że dla działki nr [...] ustanowiona jest służebność drogowa, przebiegająca przez działkę nr [...]. Słusznie wskazało Kolegium, że za prawidłowe uznać należało stwierdzenie w analizie urbanistycznej i decyzji o dostępie do drogi publicznej do ul. [...] poprzez dojazd po działkach nr [...] (na zasadzie służebności dojazdu). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w realiach opisywanej sprawy za spełniony uznać należało warunek określony art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. W kontekście charakterystyki postępowanie administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz definicji dostępu do drogi publicznej brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skarżących, że rolą organu administracji winna być analiza zaprojektowania drogi wewnętrznej. Organ administracji nie jest również władny do oceny, czy służebność przejazdu ujawniona w księgach wieczystych wygasła na mocy art. 293 § 1 k.c. z uwagi na jej niewykonywanie przez 10 lat. Skutek wygaśnięcia służebności następuje co prawda z mocy prawa, niemniej w celu wykreślenia jej z księgi wieczystej wnioskodawca musi legitymować się orzeczeniem sądu stwierdzającym ten fakt (art. 189 k.p.c.). Ponadto, Sąd dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dostrzegł nieprawidłowości, skutkujących powstaniem obowiązku wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Bazując na sporządzonej analizie urbanistycznej w pełni zasadnie przyjęto, że wnioskowana inwestycja spełnia określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączono oświadczenia A. S.A. Oddział w [...] oraz [...] sp. z o.o. o możliwości przyłączenia nieruchomości wnioskodawców do sieci energii elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Wskazane dokumenty potwierdzają, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto z akt sprawy wynika, że grunty przeznaczone po budowę stanowią użytki PsIII i S/PSIII, położone w granicach administracyjnych miasta, wobec czego nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja narusza przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) lub projektowane zamierzenie budowlane znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Stwierdzenie powyższych okoliczności prawidłowo doprowadziło organy do konkluzji, że wniosek inwestorów podlegał uwzględnieniu. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem rozstrzygnięciem o charakterze związanym, co wynika wprost z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do ww. regulacji, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika zatem podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Skoro w opisywanej sprawie ustalono, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., to organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).