II OSK 1103/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r., nr KOC/6175/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/21, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej N. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r., nr KOC/6175/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 7 września 2020 r., nr ..., ustalającą dla S. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki i szczegółowe zasady zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną, na częściach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] i wyłącznie w zakresie infrastruktury na częściach działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. N. w Dzielnicy [...] m.st. W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa N. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Skargę kasacyjną oparto: na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), to jest naruszeniu prawa materialnego: w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, "że żadnego znaczenia dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma kwestia własności działki nr ew. [...]", pomimo tego że przez tę działkę gruntu teren zamierzonej inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej, zaś prawidłowa wykładania powołanych norm u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, by teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej w znaczeniu prawnym, a nie zaś jedynie hipotetycznie w przyszłości; oraz na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: przez naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., które polegało na dokonywaniu ustaleń faktycznych w zakresie paramentów (szerokości ścian frontowych) budynków wymienionych w analizie na podstawie dowodu innego niż dowód z dokumentu, to jest po zapoznaniu się z informacjami zamieszczonymi w portalu internetowym geoportal.gov.pl, które zgodnie z § 2 ust. 3 Regulaminu serwisu www.geoportal.gov.pl, mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym, a także nie mogą być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność nieprawidłowego i niejednoznacznego określenia w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu: 1. sporządzonego przez zarząd skarżącej zestawienia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy tych samych działek gruntu, ustalonych przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy odmiennie w trzech różnych postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, 2. odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. wraz z uzasadnieniem, którym to wyrokiem z uwagi na nieprawidłowe i niejednoznacznego określenia w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylona została decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 30 maja 2018 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, gdyż nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i spowoduje nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, a także były to dowody i okoliczności znane organowi orzekającemu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu strona wskazała też, że skarga kasacyjna stanowi tylko i wyłącznie element dyskusji z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Otóż na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. (por. wyroki NSA z 5.04.2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16.11.2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Jeżeli więc teren, będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, miałby dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania takiej działki do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z niej (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., które miało polegać na dokonywaniu ustaleń faktycznych w zakresie paramentów (szerokości ścian frontowych) budynków wymienionych w analizie na podstawie dowodu innego niż dowód z dokumentu, to jest po zapoznaniu się z informacjami zamieszczonymi w portalu internetowym geoportal.gov.pl. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji dokonywał ustaleń faktycznych na podstawie danych pochodzących z portalu geoportal.gov.pl. W uzasadnieniu tym podniesiono jedynie, że strona skarżąca formułując zarzuty na etapie odwołania nie dokonała weryfikacji przedstawianych przez siebie danych w ogólnodostępnych narzędziach geodezyjnych, do których można zaliczyć m.in. wyżej wskazany portal (por. s. 23 uzasadnienia do zaskarżonego wyroku). Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów, należy przypomnieć że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." W świetle powyższego należy zaznaczyć, że po pierwsze, sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego. Po drugie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być dopuszczony dowód, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Kontrola Sądu I instancji przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, na ustaleniach której została oparta decyzja Zarządu, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, nie daje podstaw do uznania, że w sprawie pozostają "istotne wątpliwości" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc sądem drugiej instancji, co do zasady, nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 9.09.2021 r., I GSK 134/21, LEX nr 3258152). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.