I GSK 134/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Tarnobrzeg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 550/20 w sprawie ze skargi Gminy Tarnobrzeg na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2020 r. nr XVII/1546/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Tarnobrzeg na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 550/20 oddalił skargę Gminy Tarnobrzeg na uchwalę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 14 lipca 2020 r., XVII/1546/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie na rok 2020. Skargę kasacyjną – powołując się na treść art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżając wyrok w całości, wywiodła Gmina Tarnobrzeg zarzucając naruszenie prawa procesowego, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 oraz z art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez ustalania istotnej i niezbędnej okoliczności w zakresie braku tożsamości zadań budżetowych i oparcie wyroku na twierdzeniu organu nadzoru, nie znajdującego podstawy w jakimkolwiek materiale dowodowym zebranym przez organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, oraz prawa materialnego; - art. 15zn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa COVID) przez jego niewłaściwą wykładnię i wykluczenie możliwości dokonania zmian w budżecie na zmniejszenie planów wydatków na zadanie nie objęte budżetem obywatelskim "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań". Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 14 lipca 2020 r., a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego za dwie instancje wg norm przepisanych. Działając na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z: – informacji dotyczącej lokalizacji i kosztów wykonania ujęć wód siarczkowych na terenach przyległych do Jeziora Tarnobrzeskiego z września 2019 roku, – formularza zgłoszenia projektu do budżetu obywatelskiego miasta Tarnobrzega – projekt; Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem Tarnobrzeskim. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika to z treści skargi kasacyjnej – poprzez powołanie się na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a także wyraźne wskazanie, że dotyczy ona naruszenia przepisów prawa procesowego – a to oznacza, że w takiej sytuacji wymagane jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zabrakło tego zarówno w zarzucie kasacyjnym, jak też uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia. Brak ten sprawia, że skarga kasacyjna, która tak wadliwie została sformułowana nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie jest władny z urzędu w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną. Bezpodstawny był także wniosek Gminy o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z załączonej do skargi kasacyjnej dokumentacji. Pomijając kwestię konieczności przeprowadzenia tych dowodów, wskazać należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1195/12; 2 września 2016 r. sygn. akt II GSK 544/15; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie materialnym skarżąca Gmina zarzuciła naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15zn ustawy COVID poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wykluczenie możliwości dokonania zmian w budżecie na zmniejszenie planów wydatków na zadanie nie objęte budżetem obywatelskim "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora Tarnobrzeskiego wraz z wykonaniem badań". Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że zarzucając naruszenie prawa materialnego, w sytuacji gdy przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu bowiem do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, której konkretnie jednostki redakcyjnej art. 15zn ustawy COVID, stawiany zarzut dotyczy, a przepis ten zawiera sześć punktów, co uzasadnia twierdzenie, że również w tym zakresie – z przyczyn wyżej wskazanych – nie zasługuje na uwzględnienie. Istotną wadą wniesionego środka zaskarżenia jest także i to, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – jak to uczyniła skarżąca kasacyjnie – wykazać należało, jak naruszony przepis zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. W niniejszej sprawie, choć skarżąca podniosła zarzut błędnej wykładni art. 15zn ustawy COVID, to jednak nie przedstawiła na czym polegała niewłaściwa interpretacji tego przepisu przez WSA i jaka powinna być jego właściwa wykładnia. Poza tym to – co najistotniejsze – nie tyle norma prawna wynikająca z art. 15zn pkt 1 ustawy COVID miała decydujące znaczenie dla wyniku sprawy, lecz jej powiązanie z art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713; dalej: u.s.g.) i wynikające z tego przepisu ograniczenie w stosowaniu. Tymczasem skarżąca kasacyjnie w ogóle nie podniosła zarzutu naruszenia art. 5a ust. 4 u.s.g., który to przepis – w ocenie Kolegium RIO podzielonej przez WSA – ma pierwszeństwo przed uprawnieniem prezydenta wynikającym z art. 15zn pkt 1 ustawy COVID, a opisany w niej zakaz ingerowania w budżet obywatelski nie uchyla art. 15zn pkt 1 ustawy COVID. Należy podkreślić, że w sytuacji braku takiego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się co do samej prawidłowości powyższego wywodu Kolegium RIO i WSA w zakresie rozumienia art. 15zn pkt 1 ustawy COVID w powiązaniu z art. 5a ust. 4 u.s.g. Dalsza treść omawianego zarzutu i jego uzasadnienie, prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Kolegium RIO i WSA, że nieprawidłowo zastosowała art. 15zn ustawy COVID, a więc zarzut dotyczy nie tyle wykładni co niewłaściwego zastosowania w sprawie tego przepisu. Ma to wynikać, z nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w postaci wyżej omawianej kwestii analogi zadań budżetowych. W sytuacji jednak braku skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych sprawy, zarzut ten nie mógł być zostać uznany za usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).