II SA/Rz 646/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie zobowiązał J. P. do doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 242 położonej w U. przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: a) zamurowaniu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, prowadzącego do pomieszczenia pokoju, od strony działki nr ewid. 243 materiałem ściernym lub pustakami szklanymi typu "luksfer", b) wykonaniu muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241, wyprowadzonego 30 cm ponad dach, szerokości min. 25 cm (długość cegły) - w terminie do 30 czerwca 2010r. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na działce nr ewid. 242 oględziny, w trakcie których ustalił, że na ww. nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny murowany częściowo podpiwniczony, z dachem wielospadowym pokrytym blachą. Budynek ten położony jest w granicy z działką nr 241 i w odległości 3,05m – 3,22m od ogrodzenia z działką nr ewid. 243. W jego ścianie od strony tej ostatniej działki (nr 243) znajdują się 4 otwory okienne, w tym dwa doświetlające podpiwniczenie budynku, jeden doświetlający pomieszczenie pokoju oraz jeden doświetlający strych budynku. Przedmiotowy budynek powstał w 1956 r. i od tego czasu pozostaje w stanie niezmienionym. Odległość pomiędzy ścianą zawierającą wskazane wyżej otwory okienne a ścianą drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce (nr 243) wynosi 3,58m. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. P. wykonanie robót budowlanych w postaci: a) zamurowania 4 otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego, od strony drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 243 (w którym obecnie mieszka J. K.) materiałem jednolitym pełnym lub kształtkami szklanymi typu "luksfer", b) wykonania ściany przeciwpożarowej, jakiej nie posiada ściana boczna budynku mieszkalnego od strony działki nr ewid. 241, będącej własnością Gminy i Miasta [...]. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyli J. P. i M. P. kwestionując zastosowanie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych, które odnoszą się do otworów umożliwiających ludziom wejście do pomieszczeń, w których mogą zamieszkiwać, nie zaś do otworów, które tak jak w niniejszej sprawie są otworami okiennymi. Zarzucili błędne zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Po rozpoznaniu powyższego środka zaskarżenia wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z innych przyczyn. Organ odwoławczy wskazał, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego przeprowadził w dniu [...] stycznia 2010 r. rozprawę administracyjną, w toku której ustalono, że budynek mieszkalny usytuowany na działce nr 242 w U. wybudowany został w latach 1956-1958. Budynek, przebieg granic działki na której się znajduje oraz zabudowa działek sąsiednich były w dacie powstawania przedmiotowego obiektu takie same jak obecnie. Organ podał, że Państwo P. nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Ze złożonych przez nich oświadczeń wynika, że takowe zostało udzielone. Z notatek służbowych wynika, że Urząd Miasta i Gminy [...] oraz Starostwo Powiatowe w N. nie posiadają rejestrów z lat 1956-1958 dotyczących powyższej okoliczności, przez co nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że budynek mieszkalny na działce nr 242 w U. zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. W okresie tej realizacji obowiązywały regulacje zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 16 lutego 1928 r. WINB wyjaśnił, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. przepisy dotychczasowe tzn. ustawy Prawo budowlane z 1974r. stosuje się do legalizacji samowoli budowlanej w przypadku budowy obiektu lub jego części przed 1.01.1995r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że wprawdzie sytuacja określona w tym przepisie nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem nie można w sposób pewny ustalić czy budynek, którego sprawa ta dotyczy powstał w warunkach samowoli budowlanej, niemniej jednak organy nadzoru budowlanego uprawnione są do interwencji w sytuacji występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w szczególności w przypadku rażącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, określających niezbędne wymogi dla obiektów budowlanych i urządzeń z nimi związanych. Organ drugiej instancji podniósł, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie, w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone, bez wydawania postanowienia o wstrzymaniu tych robót na mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Celem zastosowania przewidzianych w pierwszym z powołanych przepisów (art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2) obowiązków jest doprowadzenie wykonanych robót, obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodności z prawem. W ocenie organu, jedynym sposobem osiągnięcia takiej zgodności w niniejszej sprawie jest wykonanie robót określonych w decyzji. Organ podał, że w okresie budowy budynku mieszkalnego obowiązywał przepisy Rozporządzenia z 16 kutego 1928 r. Wobec tego, że na dzień rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego Gmina [...] była gminą wiejską zastosowanie znajdują przepisy art. 277 ust. i art. 278 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z art. 277 ust. 1 nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: - lit b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, - 4 metry, - lit. c) budynki ogniotrwałe, nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych w punkcie b), - 3 metry. Natomiast sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy sąsiadów dopuszczał art. 278, a le po spełnieniu następujących warunków: - lit. a) o ile budynki są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, mogą być zbudowane jako bliźniacze i mają być uważane za jedną całość; b) o ile budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek, wznoszony przy granicy, powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni o grubości równej co najmniej długości jednej cegły, wyprowadzony 30 centymetrów ponad dach, przy czym, o ile zachodzi potrzeba wpuszczenia do muru ogniochronnego drewnianych konstrukcyjnych części, ma pozostawać od drzewa do zewnętrznej powierzchni muru co najmniej pół długości cegły pełnego muru. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza stanu faktycznego, w odniesieniu do ww. przepisów, prowadzi do wniosku, że zostało naruszone prawo w sposób powodujący zagrożenie pożarowe. Eliminacja powyższego zagrożenia możliwa jest poprzez wydanie obowiązku zamurowania otworu okiennego pomieszczenia pokoju od strony działki nr ewid. 243 (w związku z naruszeniem art. 277 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 16 grudnia 1928r.) i wykonanie muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241 (w związku z naruszeniem art. 278 lit. b rozporządzenia). Za nieuzasadnione organ uznał nakładanie obowiązku zamurowania pozostałych okien znajdujących się w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku od strony działki nr ewid. 243 tj. otworów okiennych doświetlających pomieszczenie podpiwniczenia i strychu budynku, bowiem otwory te nie prowadzą do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (podpiwniczenie – skład węgla i płodów rolnych, strych – nieużytkowany na cele mieszkalne). Przepis art. 277 ust. 1 lit. b) i c) cyt. rozporządzenia reguluje tylko sprawy sytuowania otworów prowadzących do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wyżej wskazane pomieszczenia nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, zatem nie ma konieczności likwidacji okien prowadzących do tych pomieszczeń. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. złożyli J. P. i M. P. wnosząc o jej zmianę w pkt 1 przez odstąpienie od obciążania ich jakimikolwiek obowiązkami w zakresie samowoli budowlanej, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięciu zarzucili: błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów, obrazę prawa procesowego, w szczególności poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji oraz brak wszechstronnej i dokładnej analizy dowodowej, obrazę prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie przepisów wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W motywach zwrócili uwagę, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko do robót będących w toku wykonywania i dopiero po uprzednim wstrzymaniu ich wykonania. Nadto odnosi się on do samowoli budowlanej, z którą w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Zdaniem skarżących z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości jaka jest jej podstawa prawna i faktyczna. W szczególności brak wyjaśnienia, na czym miałoby polegać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia i rażące naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, zwłaszcza że obecny stan rzeczy utrzymuje się od ponad pól wieku i dotychczas nikt nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do konstrukcji, przeznaczenia, usytuowania i innych parametrów przedmiotowego budynku. Ich zdaniem budynek powstał zgodnie z przepisami, po uzyskaniu stosownych zezwoleń i nie mogą oni ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań urzędów sprowadzających się do nieposiadania stosownej dokumentacji w prowadzonych rejestrach. Nie podano również, dlaczego w sprawie znalazły zastosowanie unormowania rozporządzenia z 1928 r. Zdaniem skarżących została naruszona konstytucyjna zasada równości. Na terenie gminy jest grupa obiektów budowlanych, których usytuowanie, konstrukcja, zakres i charakter interakcji z budynkami sąsiednimi są takie same jak w przypadku ich budynku. Podnieśli, że realizacja nałożonych obowiązków nie jest technicznie możliwa z uwagi na wzajemne usytuowanie obiektów, które wyklucza możliwość powstania muru. Z kolei zamurowanie otworów okiennych pozbawiałoby pomieszczenia walorów mieszkalnych. Ich zdaniem organ winien, uwzględnić możliwość zastąpienia "luksferów" szybą ogniotrwałą, która spełniałaby taką samą funkcję i nie niweczyła dotychczasowego zastosowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 238/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu WSA w Rzeszowie podkreślił, że materialnoprawną podstawę obydwu rozstrzygnięć stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w tym trybie niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę i dlatego też ma w nim zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako uregulowanie lex specialis wobec regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu l instancji, organy prawidłowo uznały jako strony tego postępowania właściciela działki nr ewid. 241, a zatem Gminę [...] oraz władającego działką nr ewid. 243 tj. J. K. Uszło jednak uwadze organów, że współwładającymi tą ostatnią działką wraz z J. K. są także K. G., K. K. oraz S. K. Na powyższy fakt wskazuje znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] lipca 2009 r. Osoby te nie brały udziału w niniejszym postępowaniu, tzn. nie doręczano im żadnej korespondencji z nim związanej. Jednocześnie brak w aktach śladu, by osoby te udzieliły J. K. pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów w przedmiotowym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Rzeszowie złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jako zasadny Sąd II instancji uznał, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 7 lipca 1994r. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dotyczy wyłącznie pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a nie innych postępowań jakie mogą być prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane. W regulacjach dotyczących innych postępowań np. postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane brak, odesłania do stosowania pojęcia strony z postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, określonej w art.28 ust. 2 ustawy, jak również brak innej szczególnej regulacji. Oznacza to, że w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, np. w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, zastosowanie ma pojęcie strony określone w art. 28 k.p.a. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny, za zasadny uznał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. NSA wskazał, że przy wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie można poprzestać na językowych regułach wykładni i stwierdzić, że skoro w odróżnieniu od art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w tym przepisie ustawodawca nie uzależnia uchylenia decyzji od tego, aby naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to każde naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, jaki mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję. Wątpliwości te szczególnie dotyczą podstawy wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślono, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Dodatkowo NSA wskazał na art. 184 § 4 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podstawą wniesienia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy. Z tych zasad wynika, że zarówno możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji ostatecznej przez prokuratora jeżeli podstawą wniesienia sprzeciwu jest naruszenie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. bezwzględnie uzależniona jest od zgody strony. Końcowo skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 października 2009r., sygn. akt II OSK 1628/08, w którym stwierdzono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Natomiast z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – określaną dalej jako p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach /art. 145 § 1 p.p.s.a./. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 238/10 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] lutego 2010 r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] i jednocześnie nakazująca J. P. doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 242 w U. przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: a) zamurowaniu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, prowadzącego do pomieszczenia pokoju, od strony działki nr ewid. 243 materiałem ściernym lub pustakami szklanymi typu "luksfer", b) wykonaniu muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241, wyprowadzonego 30 cm ponad dach, szerokości min. 25 cm (długość cegły) - w terminie do 30 czerwca 2010r. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że ww. budynek mieszkalny wybudowany został w latach 1956-1958, jako murowany częściowo podpiwniczony, z dachem wielospadowym pokrytym blachą. Budynek ten położony jest w granicy z działką nr 241 i w odległości 3,05 m – 3,22 m od ogrodzenia z działką nr ewid. 243. W jego ścianie od strony działki nr 243 znajdują się 4 otwory okienne, w tym dwa doświetlające podpiwniczenie budynku, jeden doświetlający pomieszczenie pokoju oraz jeden doświetlający strych budynku. Odległość pomiędzy ścianą zawierającą otwory okienne a ścianą drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce nr 243 wynosi 3,58 m. Budynek, przebieg granic działki na której się znajduje oraz zabudowa działek sąsiednich w dacie powstawania przedmiotowego obiektu jak i obecnie są takie same. W sprawie bezspornym jest również, że J. oraz M. P. w toku postępowania nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Ze złożonych przez nich oświadczeń wynika, że takowe zostało udzielone. Jednakże z notatek służbowych dołączonych do akt sprawy wynika, że Urząd Miasta i Gminy [...] oraz Starostwo Powiatowe w N. nie posiadają rejestrów z lat 1956-1958 dotyczących powyższej okoliczności. Powyższe uprawniało organy do uznania, że nie można przesądzić jednoznacznie, że przedmiotowy budynek zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo zatem, jako materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm. - zwana w skrócie P.b.). Zgodzić należy się z organami, że te przepisy znajdują zastosowanie w okolicznościach sprawy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. przepisu art. 48 (legalizacja samowoli budowlanej) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W okolicznościach sprawy nie można jednoznacznie wykazać, że budynek mieszkalny zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże, co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy nadzoru budowlanego upoważnione są do interwencji w razie stwierdzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w szczególności w razie rażącego naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, które określają niezbędne wymogi jakie winny spełniać obiekty budowlane i urządzenia z nimi związane. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 50, art. 51 ust. 1 i ust. 7 P.b. odnoszącego się samowoli budowlanej innej niż określona w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b., czyli – w myśl art. 50 ust. 1 P.b. – do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W takiej sytuacji postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. lub w ostateczności do zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 P.b. dotyczy trybu legalizacji obiektów budowlanych, które nie zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stanowi on, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 P.b., przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b zostały już wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis art. 51 ust. 1 P.b. przewiduje zatem 3 różne sposoby prowadzenia legalizacji. W pkt 1 uregulowany został brak możliwości naprawy, kiedy zachodzi nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Natomiast pkt 2 tego przepisu dotyczy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. W doktrynie wskazuje się, że najczęściej chodzić tu będzie o naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. ABC 2005 r.). Zatem jeżeli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają prawu, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie takich obowiązków, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 P.b. W przedmiotowej sprawie słusznie WINB stwierdził, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jest wykonanie robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji tj. zamurowanie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, prowadzącego do pomieszczenia pokoju, od strony działki nr ewid. 243 materiałem ściernym lub pustakami szklanymi typu "luksfer", oraz wykonanie muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241, wyprowadzonego 30 cm ponad dach, szerokości min. 25 cm (długość cegły). Jak wyżej podniesiono, budynek mieszkalny został wybudowany w latach 1956-1958. W tym czasie obowiązywały przepisy zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem (aktualnie: budowlanym) i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem z 16 lutego 1928 r.) Przepisy tego rozporządzenia stanowią zatem podstawę do oceny czy w czasie budowania ww. budynku mieszkalnego obowiązujące przepisy prawa dopuszczały możliwość sytuowania budynków blisko czy też bezpośrednio przy granicy sąsiadów. Trafnie wskazał WINB, że na dzień rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego Gmina [...] była gminą wiejską. Dlatego w okolicznościach sprawy zastosowanie mają przepisy zawarte w Części II – Przepisy policyjno-budowlane, Tytuł II – przepisy dla gmin wiejskich. Zgodnie z art. 277 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: a) budynki nieogniotrwałe - 6 metrów, b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, - 4 metry, c) budynki ogniotrwałe, nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych w punkcie b), - 3 metry. Natomiast, stosownie do art. 278 w wypadkach, gdy szczupłe rozmiary poszczególnych działek stoją na przeszkodzie zachowaniu odległości, wymienionych w art. 277, budynki mogą być wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów pod następującymi warunkami: a) o ile budynki są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, mogą być zbudowane jako bliźniacze i mają być uważane za jedną całość; b) o ile budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek, wznoszony przy granicy, powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni o grubości równej co najmniej długości jednej cegły, wyprowadzony 30 centymetrów ponad dach, przy czym o ile zachodzi potrzeba wpuszczenia do muru ogniochronnego drewnianych konstrukcyjnych części, ma pozostawać od drzewa do zewnętrznej powierzchni muru co najmniej pół długości cegły pełnego muru. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że budynek usytuowany na działce nr 242 położonej w U. wybudowany został w granicy z działką nr 241 i w odległości 3,05m – 3,22m od ogrodzenia z działką nr ewid. 243. W jego ścianie od strony działki nr 243) znajdują się 4 otwory okienne, w tym dwa doświetlające podpiwniczenie budynku, jeden doświetlający pomieszczenie pokoju oraz jeden doświetlający strych budynku. Odległość pomiędzy ścianą zawierającą wskazane wyżej otwory okienne a ścianą drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce nr 243 wynosi 3,58m. Powyższe wskazuje, że zostały naruszone przepisy dotyczące odległości budynku od granicy z sąsiednimi nieruchomościami i od innych budynków, co powoduje zagrożenie pożarowe. W sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa zastosowanie ma tryb przewidziany w aktualnie obowiązującej ustawie tj. art. 50 – 51 P.b. Uregulowania z art. 51 P.b. stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 i znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. W myśl art. 51 ust. 7 P.b. właściwy organ jest zobowiązany do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust.1 pkt.1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu, które należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. Ponieważ przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928r. nie pozwalały na usytuowanie budynku mieszkalnego w takich odległościach, jak w okolicznościach sprawy, wobec powstania niebezpieczeństwa pożarowego, zatem koniecznym stało się nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), tj. nałożenie obowiązku zamurowaniu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, prowadzącego do pomieszczenia pokoju, od strony działki nr ewid. 243 materiałem ściernym lub pustakami szklanymi typu "luksfer" oraz wykonania muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241, wyprowadzonego 30 cm ponad dach, szerokości min. 25 cm (długość cegły). Powyższej oceny nie może również zmienić podnoszony przez skarżących fakt zgody ówczesnych właścicieli sąsiednich nieruchomości, bowiem nie może ona zastąpić formalnej zgody wyrażonej przez właściwy organ. Brak reakcji ze strony sąsiadów, jak również akceptowanie przez nich utrwalonego stanu faktycznego, nie mogą sanować niezgodności z przepisami prawa. Za prawidłowe tut. Sąd uznał, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i jednoczesne orzeczenie co do istoty sprawy. Słusznie WINB wskazał, że art. 277 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia z 16 lutego 1928 r. reguluje tylko sprawy usytuowania otworów prowadzących do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skoro pomieszczenie piwniczne (służące do gromadzenia opału czy płodów rolnych) i pomieszczenie niezamieszkałego strychu nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, zatem nie ma konieczności likwidacji okien, usytuowanych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego od strony działki nr 234, a prowadzących do tych pomieszczeń. Reasumując, tut. Sąd uznał, że WINB dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod względem merytorycznym, na podstawie powoływanych przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie. W konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie co pozwala na przyjęcie, że nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.