II SA/Rz 647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej WINB z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o odmowie uwzględnienia zgłoszonych zarzutów przez A. S. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...], w celu przymuszenia do rozbiórki ogrodzenia działek nr 2145/3 i 2145/6 położonych w I. przy ul. D., od strony drogi powiatowej nr 19372 I. - I., dotyczących braku w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku jak również wykonania obowiązku. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – określanej dalej jako Upea). Z akt sprawy wynika, że prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazał B. i A. S. dokonać rozbiórki ogrodzenia działek nr 2145/3 i 2145/6 położnych w I. przy ulicy D., od strony drogi powiatowej nr 19372 I.- I. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]. W sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1718/02 oddalił skargę A. S. na w/w decyzję WINB. Z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji, PINB upomnieniem z dnia 29 marca 2006 r., nr [...] wezwał zobowiązanych do jego wykonania. Następnie po stwierdzeniu, że rozbiórka przedmiotowego ogrodzenia nie została wykonana organ ten postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] nałożył na B. S. i A. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania powyższego obowiązku, określonego w tytule wykonawczym. Kolejno A. S. wniósł zarzuty odnośnie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wskazując na art. 33 pkt 1 i 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 Upea, stwierdził, że na terenie obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy I. - Z. dokonał rozbiórki ogrodzenia. Podniósł tym samym, że dla części ogrodzenia na terenie nie objętym tym planem – takiego obowiązku w decyzji nie nałożono, dlatego w jego opinii brak jest w tytule wykonawczym podstawy prawnej do wykonania obowiązku rozbiórki tej części ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] PINB odmówił uwzględnienia tych zarzutów. Postanowienie, to zostało kolejno uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu zarzutów A. S. PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił uwzględnienia zgłoszonych zarzutów jak zostało to opisane na wstępie. W uzasadnieniu Inspektor podkreślił, że obowiązek rozbiórki ogrodzenia w niniejszej sprawie, podlegający egzekucji wynika z decyzji PINB z dnia [...] maja 2002 r., która została przywołana w tytule wykonawczym. Organ podkreślił, że nakazem rozbiórki objęte jest ogrodzenie działek nr 2145/3 i 2145/6 położonych od strony drogi powiatowej, zrealizowane z przekroczeniem linii rozgraniczających ulicy D. Dlatego w jego ocenie bezzasadne jest twierdzenie zobowiązanego, że nakaz rozbiórki obejmował część ogrodzenia, która usytuowana jest, czy też była na terenie na którym obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy I. - Z. Odnosząc się do zarzutów, wskazał, że nie jest prawdziwe twierdzenie zobowiązanego, że nałożony obowiązek został w całości wykonany. Na podstawie czynności kontrolnych wynika bowiem, że obowiązek ten nie został przez zobowiązanych wykonany. Wyjaśnił nadto, że wydanym postanowieniem odmawia się uwzględnienia zgłoszonych zarzutów, stąd brak jest podstaw prawnych do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego, czego domagał się zobowiązany jako konsekwencji wniesionego przez niego zarzutów. Zażalenie od powyższego postanowienia złożył A. S. wnosząc o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu jego rozpatrzenia, a także na podstawie art. 126, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Ponadto wniósł o ewentualną "eliminację skutków w/w postanowienia" na podstawie innego dostępnego środka. Podniósł, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. powołał jako podstawę prawną przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w Gminie I., zatwierdzonego Uchwałą z dnia 16 lipca 1997 r., z mocy art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i decyzja ta dotyczyć może tylko i wyłącznie terenu objętego tym planem, a więc części ulicy D. objętej tym planem, dla której to części w/w plan wyznacza szerokość w liniach rozgraniczających – 20m. Podkreślił, że tylko na części ulicy D. objętej tym planem miejscowym, możliwe było przekroczenie linii rozgraniczających wyznaczonych planem i tylko tam przedmiotowy obowiązek musiał być i został wykonany, gdyż na dalszym odcinku już tych linii nie było. W jego opinii decyzja organu I instancji obejmuje swym zakresem tylko określony teren i nie wynika z niej obowiązek rozbiórki ogrodzenia wybudowanego poza tym terenem, jak również nie może być podstawą prawną do rozbiórki części ogrodzenia decyzja, która jest już wykonana i z mocy prawa dotyczy zupełnie innego terenu. Zarzucił PINB naruszenie art. 3 § 1 Upea, gdyż obowiązek, który został nałożony przez tytuł wykonawczy nie wynika z decyzji administracyjnej, która jest podstawą tego tytułu. Nadto zarzucił organowi działanie wbrew przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wbrew opinii prawnej Dyrektora Departamentu Prawnego GUNB M. M. i wbrew wielu rozstrzygnięciom sądowym, jak chociażby wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 749/06. W końcowej części zaznaczył, że nie otrzymał od organu I instancji odpowiedzi na przekazane przez niego zażalenie z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., opisanym na wstępie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu podał, że są one nieuzasadnione. Wyjaśnił, że organ administracyjny rozpatrując zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej bada ich zgodność w granicach określonych w art. 33 Upea. Podstawą uwzględnia zarzutów jest zaś ustalenie, czy prowadzone postępowanie jest dotknięte jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 33 Upea. W szczególności organ wyjaśnił, że decyzja będąca podstawą prawną wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, dotyczy całości przedmiotowego ogrodzenia wskazanego w sentencji, a nie tylko jego części na terenie obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Podał przy tym, że w tytule wykonawczym prawidłowo jest wpisana podstawa prawna obowiązku. Ponieważ w trakcie przeprowadzonych kontroli wykazano, że ogrodzenie nie zostało rozebrane, stąd stwierdzono, że obowiązek nakazany decyzją nie został wykonany. Organ II instancji wyjaśnił również, że zaskarżonym postanowieniem zostały rozpatrzone równocześnie zarzuty zawarte w piśmie z dnia 25 kwietnia 2008 r. adresowane do PINB, jak też w piśmie z dnia 25 kwietnia 2008 r. nazwanym "zażaleniem w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego", które wpłynęło do inspektoratu i zostało przekazane do organu I instancji. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wyjaśnił, że w niniejszym przypadku nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 35 § 2 Upea. W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji kiedy A. S. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji, nie można orzekać równocześnie w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 k.p.a. Tryb zażaleniowy ma bowiem w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ II instancji ma szersze uprawnienia niż organ nadzoru stosując art. 156 § 1 k.p.a.,dlatego w rozpatrywanym przypadku obowiązany jest rozpatrzyć zażalenie i wydać postanowienie zgodnie z treścią art. 34 § 5 Upea. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S. Domaga się jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności, a także na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – określanej dalej jako Ppsa), zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga w celu końcowego jej załatwienia. Skarżący wyraził swoje przekonania sprowadzające się do stwierdzenia, że nie zgadza się z zaskarżonym postawieniem. W zasadzie podobnie jak w zażaleniu powtórzył zarzuty jak w zażaleniu sprowadzające się głównie do zakresu obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w Gminie I. W odpowiedzi na skargę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli poddane jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych przez A. S. w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Przedmiotem egzekucji była rozbiórka obiektu budowlanego – ogrodzenia działek nr 2145/3 i 2145/6 położonych w I. przy ul. D. od strony drogi powiatowej nr 19372 relacji I. – I. Niesporne jest, że rozbiórkę prowadzono na podstawie prawomocnej decyzji PINB z [...] maja 2002 r. nakazującego B. S. i A. S. rozbiórkę ogrodzenia w/w działek od strony drogi powiatowej I. – I. Skarga, jak i wniesione w toku postępowania egzekucyjnego zarzuty egzekucyjne, zawiera argumentację zasadzającą się na twierdzeniu, że obowiązek egzekucyjny rozbiórki ogrodzenia ogranicza się wyłącznie do tej części ogrodzenia, która znajdowała się w obszarze obowiązywania Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z 16 lipca 1997 r. Skarżący sformułował wywód, w którym stwierdza, że przepisy w/w planu powołano w decyzji nakazującej rozbiórkę, zatem tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela w dniu 15 kwietnia 2008 r. nie mógł obejmować tej części ogrodzenia, które wykonane zostało na obszarze poza terenem objętym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym obszarze, gdzie ogrodzenie znajdowało się na terenie w/w planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek rozbiórki został wykonany. W tym zakresie skarżący interpretuje wyrok WSA w Rzeszowie SA/Rz 1718/02 oddalający jego skargę na decyzję WINB wydaną w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki, dodatkowo wyciągając wniosek, że zasadnie w związku z tym WSA w Rzeszowie odmówił dokonania wykładni tego wyroku. Wywodu powyższego Sąd, orzekający w tym składzie, nie podziela. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie poprzedzające go, zapadły w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego, w następstwie wniesienia przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Skarżący sformułował zarzuty oparte na dyspozycji art. 33 pkt 1 i 10 Upea, tj. powołując się na wykonanie albo nieistnienie obowiązku oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 Upea. W tym drugim aspekcie zarzucił, że tytuł wykonawczy nie zawiera w myśl art. 27 § 1 pkt 3 Upea podstawy prawnej obowiązku, za taką podstawę A. S. nie uważa powołanego przez wierzyciela art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb). Prezentowana przez skarżącego argumentacja, jak również treść zażalenia oraz samych zarzutów prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący dokonuje swoistej interpretacji decyzji nakazującej rozbiórkę w taki sposób, że o ile godzi się, że obowiązek ten zasadny był co do pewnego odcinka ogrodzenia od strony drogi powiatowej – ulicy D. w I., i w tym zakresie rozbiórka została wykonana, to w dalszym przebiegu ogrodzenia nakaz rozbiórki nie ma zastosowania. Tej argumentacji Sąd nie akceptuje. Podkreślić należy, że w myśl art. 29 § 1 Upea organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Decyzja PINB z [...] lipca 2002 r. stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego jednoznacznie nakazuje zobowiązanym dokonać rozbiórki ogrodzenia działek nr 2145/3 i 2145/6 położonych w I. przy ul. D. od strony drogi powiatowej nr 19372 relacji I. – I. Zakres tego obowiązku jest jednoznaczny, nie jest on ograniczony li tylko do części ogrodzenia, które znajdowało się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja o nakazie rozbiórki nie zawiera powołania się na przepisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z 16 lipca 1997 r. Również z uzasadnienia prawomocnego wyroku SA/Rz 1718/02 oddalającego skargę A. S. na decyzję wydaną w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia nie sposób, jak czyni to skarżący, wywodzić o akceptacji Sądu, dla ograniczenia nakazu rozbiórki tylko do części ogrodzenia od strony drogi powiatowej. Z tych względów zarzut zasadzający się na wykonaniu, względnie nie istnieniu obowiązku (art. 33 pkt 1 Upea) nie był trafny. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma także znaczenia fakt wydania uprzednio, tj. w toku postępowania egzekucyjnego, przez WINB postanowienia z [...] grudnia 2008 r. uchylającego postanowienie PINB z [...] kwietnia 2008 r. wydanego w przedmiocie rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a więc tzw. postanowienia kasacyjnego, połączonego ze zwrotem sprawy egzekucyjnej do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uwzględnienia zażalenia był fakt rozpatrzenia tylko jednego z zarzutów, zaś w ocenie organu II instancji organ egzekucyjny nie rozpoznał drugiego zarzutu. Zdaniem Sądu prawidłowo organ egzekucyjny nie uznał zarzutu ujętego w dyspozycji art. 33 pkt 10 Upea, albowiem poprawnie wskazano w tytule wykonawczym podstawę prawną prowadzenia egzekucji, a ściślej akt normatywny stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek. W decyzji rozbiórkowej jako podstawę prawną jej wydania powołano art. 51 ust. 1 pkt 1 Upb, taki sam przepis przywołano w tytule wykonawczym. Tytuł wykonawczy zawiera elementy wskazane w art. 27 § 1 pkt 3 Upea. Reasumując, skoro żaden z wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów nie był uzasadniony, trafnie organ egzekucyjny odmówił ich uwzględnienia, a organ II instancji rozpoznając zażalenie, utrzymał postanowienie I instancji w mocy. Z tych względów, działając na zasadzie art. 151 Ppsa skargę oddalono. Ubocznie Sąd zauważa, że wydając wyrok jest związany przepisami Konstytucji oraz ustaw, źródłem prawa nie jest opinia prawna, tak więc argumentacja skarżącego odwołująca się do wywodów zawartych w opinii pracownika urzędu administracji publicznej jest chybiona. W samej tej opinii (k. 13 akt sądowych) zresztą zawarte jest sformułowanie, iż nie stanowi ona oficjalnej wykładni prawa, a także nie są nią związane nawet organy orzekające w sprawach indywidualnych, a do kompetencji pracownika udzielającego odpowiedzi nie należy ocena konkretnego stanu faktycznego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku.