II SA/Rz 647/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi Ł. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także Kolegium i SKO) po rozpoznaniu odwołania B. S., Ł. S. i Z. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] w przedmiocie rekultywacji działek utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco; Wnioskiem z dnia 24 września 2008r. B. S. działając imieniem własnym oraz A. S., Ł. S., E. P., B. P., B. P., J. P., Z. P., R. P. oraz R. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o dokonanie rekultywacji działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...], położonych przy ul. K. - w trybie art. 20 w zw. z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W toku postępowania ustalono, że zmienił się stan prawny działek, których dotyczył wniosek i stanowią one albo własność Ł. S. (działki nr 779, 777/1, 749/1 i 749/2) albo współwłasność B. S., Z. P., R. P. i R. P. (działki nr 750 i 780). Ustalono także, iż wniosek, na podstawie którego wszczęto postępowanie złożony został przez B. S. działającego imieniem własnym i Ł. S. Decyzją z dnia [...] października 2009r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie wszczęte wskazanym wyżej wnioskiem jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołał art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki, położonych w granicach administracyjnych miast. Po rozpatrzeniu odwołania B. S. i Ł. S. od tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009r. znak: [...] uchyliło je, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu, kwestionowana decyzja jest przedwczesna, albowiem nie zostały należycie zbadane wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie wymienionych w tej decyzji przepisów i rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie organu, niezbędnym w niniejszej sprawie było ustalenie, czy grunty, których ta sprawa dotyczy są gruntami stanowiącymi użytki rolne. W tym celu należało uwzględnić brzmienie art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiujące pojęcie gruntów rolnych, używane na gruncie tej ustawy. Niezbędnym było więc dokonanie analizy znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów, której organ pierwszej instancji bezzasadnie zaniechał. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż brak było możliwości dokonania takiej analizy w odniesieniu do wszystkich działek, których dotyczył wniosek, bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów nie wynika do jakiej kategorii grunty te zaliczono. Kolegium zwróciło także uwagę na nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji, tj. niespełniające przesłanek z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia stanowiły, w ocenie SKO, obrazę art. 7 i art. 77 k.p.a. Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] marca 2010r. Prezydent Miasta [...] umorzył ponownie jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne z wniosku B. S. z dnia 24.09.2008r. w sprawie rekultywacji działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...] przy ul. K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek dotyczy działek, które w ewidencji gruntów oznaczone są jako zurbanizowane tereny niezabudowane, wody śródlądowe stojące i drogi, a zatem zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie są to użytki rolne i nie podlegają rekultywacji z mocy prawa. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. S. i Ł. S. oraz odrębnie Z. P. B. S. i Ł. S. zwrócili uwagę, iż strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy. Umorzenie postępowania jest wyjątkiem od tej reguły i może nastąpić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W niniejszym przypadku sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem przedmiot postępowania istnieje, a wyznacza go wniosek z dnia 24 września 2008r. Podnieśli, iż o przeznaczeniu gruntu decyduje, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast wypisy z ewidencji gruntów i zawarte w nich oznaczenia są tylko jego pochodnymi. Z uwagi na fakt, iż dla terenu, na którym zlokalizowane są działki nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie można - ich zdaniem - traktować zapisów ewidencji prowadzonej dla tego terenu jako aktualnej, a zatem wiążącej W ich ocenie, doszło do naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska naturalnego, regulujących m. in. zasady przywracania wartości użytkowej gruntom zdewastowanym w wyniku prowadzonej na nich działalności związanej z wydobyciem złóż kopalin i określających obowiązki organów administracji publicznej w tym zakresie. Przepisy te to: art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz regulacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zwrócili uwagę, iż ta ostatnia ustawa nie zawiera żadnych wskazań co do tego, by ochrona gruntów rolnych i rekultywacja gruntów zdegradowanych i zdewastowanych dotyczyła jedynie gruntów rolnych i leśnych. Nie wskazuje także, iż proces ten ma przywrócić gruntom zdewastowanym i zdegradowanym charakter rolny lub leśny. Przeciwnie, określona w art. 14 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definicja rekultywacji dotyczy wszystkich gruntów, które uległy degradacji lub dewastacji. W ich ocenie, pogląd powyższy uzasadniony jest brzmieniem tytułu rozdziału 8 wymienionej ustawy oraz konstrukcją jej art. 20 ust. 2 i ust. 2a. Składający odwołanie poddali także w wątpliwość kompetencję Prezydenta Miasta [...] do prowadzenia niniejszego postępowania w związku z brzmieniem art. 20 ust. 2a i art. 5 ust. 1 ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz unormowaniami rozdziału 5 k.p.a.. Z kolei Z. P. w swoim odwołaniu podniósł, że decyzja została wydana bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wobec braku dokumentów wymaganych przez prawo geologiczne i górnicze, które mogłyby się przyczynić do należytego wyjaśnienia sprawy. Nie powołano też jako biegłego osoby posiadającej wiadomości specjalne w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, jaką jest wydobywanie kopalin ze złóż. Podkreślili, że tereny objęte wnioskiem położone są w granicach terenu górniczego, stanowiąc obszar eksploatacji surowców naturalnych. Tymczasem ewidencja gruntów nie jest prowadzona w celu rejestru gruntów górniczych. Z. P. zwrócił uwagę, iż na przedmiotowym terenie nastąpiła niewątpliwie zmiana stanu i funkcji elementów przyrodniczych, po czym powołał art. 94 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym naprawienie szkody powinno nastąpić przez przywrócenie stanu poprzedniego. W ocenie składającego odwołanie, nie zostało wyjaśnione, kto prowadził i kto obecnie prowadzi działalność na podstawie koncesji obejmującej wymienione w kwestionowanej decyzji nieruchomości. Doszło zatem do naruszenia art. 6, art. 7, art. 25, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. utrzymało w mocy kwestionowane tymi środkami zaskarżenia rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazało w pierwszej kolejności, że żądanie, które zainicjowało niniejsze postępowanie oparte zostało na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej dalej także ustawą), a zatem organy administracji obowiązane były do oceny zasadności tego żądania właśnie na podstawie tych unormowań. Następnie SKO powołało art. 1 wymienionej ustawy, zgodnie z którym reguluje ona zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Kolegium wskazało także na art. 4 pkt 1 ustawy zawierającego definicję gruntów rolnych. Analiza wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek wskazanych we wniosku pozwala, zdaniem Kolegium, na jednoznaczne stwierdzenie, iż działki te oznaczone symbolami: Bp, Ws i dr stanowią odpowiednio: zurbanizowane tereny niezabudowane, wody śródlądowe stojące i drogi, co wynika z unormowań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Tym samym nieruchomości te nie stanowią gruntów rolnych w rozumieniu wymienionego wyżej art. 4 pkt 1 ustawy. Przedmiotowe grunty nie stanowią również gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy. To z kolei przesądza o braku możliwości zastosowania wobec nich przepisów tej ustawy, w tym tych dotyczących rekultywacji. W takiej zaś sytuacji, właściwym było umorzenie niniejszego postępowania. W odniesieniu do zarzutów odwołań SKO podniosło, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej związane są brzmieniem obowiązujących przepisów prawnych i nie są powołane do ich interpretacji, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, jak też do ich oceny pod względem zgodności z Konstytucją. Kolegium podkreśliło, iż ze względu na treść art. 5b ustawy, jej unormowań nie możnaby zastosować w niniejszej sprawie, nawet gdyby grunty te stanowiły użytki rolne. Nadto, skoro wniosek stron determinował w sposób wyraźny zakres żądania, dlatego też nie można było prowadzić postępowania na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010r. złożyli B. S. i Ł. S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Składający skargę zakwestionowali przyjęcie przez organy, iż wniosek z dnia 24.09.2008r. został oparty tylko i wyłącznie o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. We wniosku nie wskazano bowiem kierunku rekultywacji jako zmierzającej do przywrócenia gruntom ich poprzedniej wartości użytkowej czy też mającej na celu wykorzystanie rolnicze działek. Żądanie dotyczyło natomiast rekultywacji w kierunku przywrócenia gruntom użyteczności. W dalszej części skarżący powtórzyli zarzuty odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Uczestnik Z. P. poparł skargę i wskazał, że tut. Sąd nakazał opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje i postanowienia organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna lub postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takich uchybień Sąd nie stwierdził. Kwestią zasadniczą było ustalenie treści wniosku o rekultywację gruntów (działek wymienionych w tym wniosku), który zainicjował postępowanie administracyjne. Ta treść nie pozostawia wątpliwości, że składający go wyraźnie zakreślili ramy tego postępowania, wprost wskazując na przepisy art. 20 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej zwanej ustawą o.g.r.l.), w oparciu o które miałaby zostać dokonana rekultywacja. Wyraźne też było odwołanie się w dalszej części wniosku do gruntów rolnych, które zostały wywłaszczone oraz do ich rekultywacji właśnie w oparciu o powyższą ustawę. Zasadnie SKO wskazało, że wniosek determinował w sposób wyraźny zakres żądania, a zatem wyznaczył ramy postępowania administracyjnego. We wniosku została wskazana podstawa prawa, w oparciu o którą strony inicjujące postępowanie oczekiwały rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś opierając się na wskazywanej podstawie oceniły, że brak podstaw do wydania merytorycznej decyzji i dlatego umorzyły postępowanie. Zresztą także ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 z poźn. zm.) w art. 94 ust. 3 stanowi, iż naprawienie szkody w gruntach rolnych (podkreślenie Sądu) i leśnych następuje w drodze rekultywacji zgodnie z (podkreślenie Sądu) przepisami o ochronie tych gruntów. Oznacza to odesłanie do ustawy o.g.r.l. Użycie w wyżej wymienionym przepisie sformułowania "zgodnie z" oznacza, że jeśli ustawa o.g.r.l. nie przewiduje możliwości rekultywacji w odniesieniu do określonych gruntów to nie jest ona możliwa na drodze administracyjnej w oparciu o przepisy tejże ustawy. Zauważyć jednak wypada, że jeśli np. zainteresowani złożyliby kolejny wniosek w sprawie rekultywacji z wyraźnym odwołaniem się tylko i wyłącznie do zakończonej na wskazanych terenach działalności wydobywczej zlikwidowanego zakładu górniczego w rozumieniu art. 6 pkt 7 Prawa geologicznego i górniczego, to wówczas jak się wydaje organy miałyby możliwość zastosowania ustawy o.g.r.l. odpowiednio, a nie wprost ("zgodnie z") to znaczy z uwzględnieniem specyfiki tej sytuacji, na co wskazuje art. 80 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Odrębną kwestią jest naprawienie szkody, o którym mowa w przepisach art. 91 i nast. ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ustawa ta bowiem w tej materii odsyła na drogę postępowania cywilnego oraz do przepisów Kodeksu cywilnego, co oznacza, że żądanie naprawienia szkody jest w tym wypadku sprawą cywilną, podlegającą kognicji sądów powszechnych. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm. – zwana także P.o.ś.) w art. 81 ust. 4 pkt 5 w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych odsyła do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o.g.r.l. zaś pozostałe przepisy tej ustawy nie dają samoistnych podstaw do nakazania przez organy administracji w drodze decyzji dokonania rekultywacji gruntów. Art. 126 ust. 1 P.o.ś. wskazuje w jaki sposób ma być prowadzona eksploatacja złoża kopalin. Są to niejako wytyczne, które powinny być uwzględnione przede wszystkim przy opracowaniu projektu zagospodarowania złóż (art. 55 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Zapisy ust. 2 wyżej wymienionego przepisu wskazują, że wywiązanie się z tego obowiązku może mieć znaczenie w przypadku zgłoszenia różnego rodzaju roszczeń odszkodowawczych. Z powyższych względów kwestie ewentualnej rekultywacji gruntów na działkach objętych wnioskiem, w tym możliwości działania organów powinny być rozpatrywane w oparciu o o.g.r.l. Zgodnie z art. 1 ustawy o.g.r.l. reguluje ona zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ilekroć w wyżej wymienionej ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia – rozumie się przez to grunty rolne i leśne (art. 4 pkt 1 o.g.r.l.). Według art. 2 ust. 1 tej ustawy gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1); 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2); 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10). Nie budzi wątpliwości, ze działek objętych wnioskiem, a właściwie tamtejszych gruntów nie można zaliczyć do którejkolwiek kategorii z wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-10 ustawy o.g.r.l., a więc nie są to grunty rolne w rozumieniu tej ustawy. Jeśli więc w art. 20 w ust. 1-5 tej ustawy jest mowa o gruntach to poprzez art. 4 pkt 1 ustawodawca wskazał, że chodzi o grunty rolne i leśne w rozumieniu ustawy o.g.r.l. Definicję ustawową "rekultywacji gruntów" zawiera art. 4 pkt 18 o.g.r.l., według którego pod tym pojęciem rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym (art. 4 pkt 16 i pkt 17 o.g.r.l. ) wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Grunty zdegradowane według definicji ustawowej to grunty których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych, albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej. Grunty zdewastowane zaś to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w art. 4 pkt 16. W pierwszej kolejności należałoby więc ustalić, czy rzeczywiście grunty na wskazanych działkach to grunty zdewastowane lub zdegradowane w rozumieniu ustawy, bo tylko takie podlegają w myśl ustawy rekultywacji. Sąd zauważa też, że w art. 20 ust. 1 ustawy o.g.r.l. stanowiącym o zobowiązanym do rekultywacji pojęcie "gruntów" zostało użyte bez dodatkowego określenia, co oznacza zgodnie z wyżej cytowanym art. 4 pkt 1 tej ustawy grunty rolne i leśne. Powyższe przesądza o tym, że stanowisko organów przy rozpoznaniu tego konkretnego wniosku jest więc prawidłowe. W świetle wyżej przytoczonego art. 2 ust. 1 ustawy o.g.r.l. grunty, których rekultywacji domagali się skarżący nie podpadają pod przepisy tej ustawy, prawidłowo więc organy przyjęły, że brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntów na działkach objętych wnioskiem. Rzeczywiście co do zasady o przeznaczeniu gruntów w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dziennik Ustaw nr 153 z 2002 r. pozycja 1270, Nazwa: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., Przepisy: art. 151.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże na gruncie ustawy o.g.r.l. grunty rolne podlegające ochronie, a w dalszej konsekwencji także rekultywacji to te określone w art. 2 ust. 1 ustawy. Powyższe wynika z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o.g.r.l., zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze. W ocenie Sądu skarżący nietrafnie wskazują na art. 20 ust. 2 a jako ten, który miałby być podstawą żądanej rekultywacji. Bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym kierunku przedwczesne byłoby stwierdzenie, że sprawca degradacji lub dewastacji jest nieustalony. Sąd jednak zauważa, że jeśli podstawą rekultywacji miałaby pozostać wyłącznie ustawa o.g.r.l. to jej art. 3 ust. 1 pkt 3 mimo wszystko wskazuje, że ochrona gruntów rolnych ma polegać na rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze. Z art. 22 ust. 2 ustawy o.g.r.l. wynika, że decyzje w sprawach rekultywacji wydaje starosta. Według art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. r. Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje starosty. Rzeszów jest miastem na prawach powiatu, stąd prawidłowo jako organ I instancji orzekał Prezydent Miasta [...]. Właściwość starosty wynika także z art. 5 ust. 1 ustawy o.g.r.l. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta [...] jako organu I instancji od orzekania w oparciu o przepisy art. 25 k.p.a. Kwestie ewentualnego naprawienia szkody wynikłej z degradacji gruntów - w wypadkach, w których organy administracji nie mają podstaw do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów – podlegają kognicji sądów powszechnych. Naprawienie szkody może polegać – w zależności od okoliczności konkretnego wypadku – na przywróceniu stanu poprzedniego, ewentualnie zapłacie odszkodowania (art. 363 § 1 k.c. ). Nie było też potrzeby ustalenia, jaki konkretnie podmiot spowodował degradację gruntów objętych wnioskiem, gdyż brak było – w związku z wyżej przytoczonymi przepisami ustawy o.g.r.l. – podstaw do wydania przez organ prowadzący postępowanie decyzji w przedmiocie ich rekultywacji. W ocenie Sądu brak więc uzasadnionych przesłanek do twierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do działania organu w oparciu o art. 20 ust. 2 a ustawy o.g.r.l., skoro art. 1 określa zakres stosowania ustawy, a w związku z wyżej przedstawionymi podstawami grunty, których dotyczy wniosek nie są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy o.g.r.l. Nie ma znaczenia, że aktualnie obowiązująca ustawa o.g.r.l. nie zawiera wskazań, iż ochrona gruntów rolnych polega na rekultywacji w celu rolniczego ich wykorzystania i żaden z przepisów tej ustawy nie nakazuje rekultywacji wyłącznie w kierunku rolnym (wyrok NSA z 2.04.2007 r., sygn. akt II OSK 1018/06). Istotą jest bowiem, że grunty których dotyczy wniosek nie są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy, stąd nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wniskodawców. Rzeczywiście skoro brak było przesłanek do orzekania przez organy administracji w przedmiocie rekultywacji gruntów z urzędu, złożony wniosek obligował w tej sytuacji do wydania orzeczenia odmownego, a nie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże takie uchybienie to naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy, dlatego skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.