II SA/Rz 648/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi DS na odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Prokuratora Rejonowego w [...] - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić DS kwotę 100 zł (słownie: stu złotych), tytułem wpisu od odrzuconej skargi. W dniu 11 czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga DS, w której jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał "odmowę udostępnienia informacji publicznej" przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 30 kwietnia 2018 r. i 18 maja 2018 r. skarżący zwracał się do Prokuratora Rejonowego w [...] o udostępnienie mu wskazanych informacji publicznych, jednakże organ dwukrotnie – w pismach z 9 i 30 maja 2018 r. – informował go, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1764 z późn. zm.) – dalej: "udip", a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym ww. ustawą. Zdaniem skarżącego, odmowa udostępnienia objętej jego wnioskami informacji stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 udip. Skarżący wniósł o "uchylenie odmowy" i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi argumentując, że wniosek skarżącego stanowił w istocie wniosek o udostępnienie akt sprawy zakończonej postanowieniem o umorzeniu śledztwa, a nie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 i 4 Ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na decyzje administracyjne oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach W niniejszej sprawie skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazał – jak już podniesiono – odmowę udostępnienia informacji publicznej, wyrażoną w pismach Prokuratora Rejonowego w Przemyślu z 9 i 30 maja 2018 r. informujących, że w ocenie organu wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wskazać należy, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub też znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 udip. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, o którym mowa w art. 14 tej ustawy, następuje w drodze zaskarżalnej do sądu administracyjnego decyzji (art. 21 udip). Co istotne, przepis art. 16 udip ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym udzielenie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, bez spełnienia wymienionych wyżej warunków, może być uznane za jej wydanie bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.). Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 udip (zob. I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016 r., komentarz do art. 16). Wymaga również podkreślenia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł akceptacji pogląd, według którego przepisy ustawy przewidują formę decyzji jako formę odmowy udostępnienia informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, skoro forma "pisma" nie została wymieniona literalnie jako forma załatwienia sprawy. Natomiast pismo informujące o tym, że informacja, której dotyczył wniosek, nie ma waloru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji, skargę uznać należy za niedopuszczalną z innych przyczyn, co w konsekwencji powoduje powstanie po stronie sądu obowiązku jej odrzucenia. Sprawa odmowy udostępnienia przez organ informacji publicznej w szerokim znaczeniu podlega bowiem kognicji sądu administracyjnego, jednakże zasadność odmowy zgłoszonego w tym przedmiocie żądania podlega kontroli sądu w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji wyrażona w piśmie informującym o tym, że w ocenie organu wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie może stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia oraz skutecznie zainicjować postępowania sądowoadministarcyjnego, którego przedmiotem ma być kontrola legalności nieudostępnienia przez organ wnioskowanej informacji. Skutecznie można natomiast zainicjować takie postępowanie skargą na bezczynność organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że skargę DS uznać należy za niedopuszczalną z innych przyczyn. Wskazane w skardze pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] nie stanowią bowiem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 udip, zaskarżalnych do sądu na podstawie art. 3 § 3 Ppsa w zw. z art. 20 udip. Nie stanowią one również aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa umożliwiającego wskazanie ich jako samoistnego przedmiotu zaskarżenia. Ponadto, nawet gdyby zaskarżone pismo potraktować jako decyzję, to taką skargę również uznać należałoby za niedopuszczalną, gdyż skarżący przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego nie wniósł odwołania. Warunkiem zaś skutecznego wniesienia skargi jest – zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa – uprzednie wyczerpanie przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia, takich jak m.in. odwołanie od decyzji. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia. Sąd wskazuje, że skarżący może ewentualnie wnieść skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, i skarga taka, wniesiona skutecznie, podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.