II SA/Rz 649/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - postanawia - odrzucić skargę Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Rady Gminy Nr [...] z [...].02.2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W. M. - I/2004". Skarżący wojewoda domagając się w petitum skargi stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, podniósł iż uchwała była uprzednio przedmiotem jego oceny pod względem "merytorycznym i prawnym", w ramach tej oceny stanowisko zawierające zastrzeżenia sformułowały Wydział Infrastruktury oraz Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, odpowiednio w dniach 15.03.2007r. oraz 29.03.2007r.. Zastrzeżenia te zostały przedstawione Radzie Gminy, niemniej przy swoim "zróżnicowanym ciężarze gatunkowym" nie doprowadziły one do zmiany względnie uchylenia uchwały we własnym zakresie przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wyłączną reakcją było stanowisko Wójta Gminy, uznającego w piśmie z 18.04.2007r. że zastrzeżenia wojewody dotyczą nieistotnych naruszeń prawa. Upływ terminu do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we własnym zakresie, zdaniem wojewody powoduje, iż koniecznym stało się wniesienia skargi sądowo-administracyjnej. Wojewoda zarzuca, iż uchwałę podjęto przy negatywnym uzgodnieniu z 16.01.2007r. przez Dyrektora Zespołu K. Parków Krajobrazowych, co stanowić ma "ewidentne rażące naruszenie prawa". W odpowiedzi na skargę udzieloną przez Przewodniczącego Rady Gminy wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że uchwała po jej podjęciu w dn.[...].02.2007r. była przedstawiona Wojewodzie celem dokonania jej oceny pod względem legalności. Wojewoda pismem z 22.03.2007r. stwierdził istnienie w uchwale naruszeń prawa o charakterze nieistotnym, co spotkało się z reakcją Wójta Gminy, informującego Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego o zamiarze wykorzystania w przyszłości zgłoszonych uwag w aspekcie aktualizacji uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Także drugi z zarzutów skargi odnośnie uchwalenia planu bez uzgodnienia ma być nietrafny. Stwierdzając, iż w skardze nie sformułowano expressis verbis zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa, Rada Gminy uznaje, iż nie doszło do naruszenia art.23-25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomniano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie uchylił postanowienie Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych z 8.03.2006r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego "W M - 1/2004", a także postanowienie "odwoławcze" ministra z 26.04.2006r., jako wydanych z naruszeniem prawa. Skutkiem uchylenia obu postanowień było powstanie zagadnienia ponownego uzgodnienia projektu planu, przy czym organ uzgadniający był związany terminem dokonania uzgodnienia określonym w art.25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie w tej sytuacji postanowienia w dn.16.01.2007r. nastąpiło z uchybieniem terminu, co zresztą przyznać miał sam wojewoda w piśmie z 22.03.2007r.. Zdaniem Rady Gminy stanowisko skarżącego wojewody jest zatem niekonsekwentne. Niezależnie od faktu przekroczenia terminu do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu planu, postanowienie wydane z upoważnienia wojewody w dn.16.01.2007r. nie odpowiadać ma wymogom prawa. Odmowa uzgodnienia projektu planu została umotywowana ogólnikowo kolizją z celami ochrony parku krajobrazowego i przepisami z zakresu ochrony przyrody. Nie podano w nim konkretnych przepisów, jakie ma naruszać projekt planu oraz nie wskazano warunków, na jakich uzgodnienie by nastąpiło. Rada eksponuje, iż w wyroku WSA w Warszawie z 10.10.2006r. sąd wskazał wymogi, jakim powinno odpowiadać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia, w świetle zacytowanego fragmentu uzasadnienia tego wyroku wójt miał prawo uznać, iż projekt został uzgodniony, a w konsekwencji do przedstawienia go radzie gminy. W konkluzji Rada Gminy uznała, że uchwałę podjęto bez dopuszczenia się naruszenia prawa, skarga jest niezasadna, a ponadto to wojewoda dopuścił się uchybienia terminu, jeśli chodzi o wydanie postanowienia uzgadniającego, które i tak nie spełnia wymogów stawianych mu w świetle wywodów wydanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie. Uwzględniając wniosek zawarty w skardze, WSA w Rzeszowie postanowieniem z 12.10.2007r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały. W wyniku wykonania zarządzenia tut. Sądu wyjaśniono, iż wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1302/06 z 10.10.2006r. ze skargi Wójta Gminy na postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest prawomocny, zdaniem wojewody 3 postanowienie Dyrektora Zespołu Karpackich Parków Krajobrazowych działającego z upoważnienia wojewody z 16.01.2007r., zostało doręczone organowi gminy w dn.18.01.2007r., dowodem czego ma być karta wysyłki korespondencji oraz pierwsza strona tego postanowienia, na której ma znajdować się adnotacja o jej wpływie do Urzędu Gminy. Podczas rozprawy w sprawie w dn.11.12.2007r. substytut pełnomocnika Rady Gminy zmodyfikował swe stanowisko wnosząc o odrzucenie skargi. Wniosek ten argumentowano tym, iż skoro wojewoda korzystając ze swych uprawnień nadzorczych w trakcie biegu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego skierował do organy pisma, w których dopatrzył się wyłącznie nieistotnego naruszenia prawa, to tym samym po upływie terminu na wydanie takiego rozstrzygnięcia nadzorczego nie może skutecznie wnosić skargi sądowo-administracyjnej na uchwałę rady gminy. Zdaniem strony przeciwnej postanowienie wojewody w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu planu wydano z uchybieniem terminu, a to powoduje, iż sąd administracyjny nie może w postępowaniu badać kwestii dotyczących zarzutów niezgodności ustaleń planu z uwarunkowaniami ochrony środowiska. Dodatkowo pełnomocnik rady wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Sąd zobowiązał Wójta Gminy do przedłożenia dokumentu, z którego wynika termin na dokonanie uzgodnienia projektu planu oraz zobowiązał Radę Gminy do przedstawienia dokumentu, z którego wynikać ma położenia terenu objętego zaskarżonym planem w aspekcie położenia w ramach obszaru objętego ochroną z uwagi na rozporządzenie Wojewody z 30.04.2004r. w sprawie ustanowienia planu ochrony C-W Parku Krajobrazowego. Rozprawę odroczono zobowiązując także do stawiennictwa przez pełnomocnika skarżącego Wojewodę. W piśmie procesowym z 28.12.2007r. powołując się na wskazane przez siebie orzeczenia sądowe pełnomocnik Rady Gminy wywodził, iż w rzeczywistości wojewoda wykorzystał tryb nadzoru przewidziany dyspozycją art.91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem jego pismo z 22.03.2007r. nosić ma cechy rozstrzygnięcia nadzorczego. To dodatkowo uzasadniać ma wniosek o odrzucenie skargi. Wykonując zarządzenie Sądu dołączono pismo Wójta Gminy, z 9.02.2006r., w którym wyznaczono termin 21-dniowy na podjęcie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Przedłożono także 4 załącznik graficzny z zaznaczonym obszarem objętym zakwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego w aspekcie wyznaczenia stref ochronnych ujętych w planie ochrony C.-W. Parku Krajobrazowego. W trakcie rozprawy w dn.21.02.2007r. pełnomocnik wojewody wniósł o uwzględnienie skargi, przyznając iż zasadniczym motywem jej wniesienia ma być fakt uprzedniego, negatywnego zaopiniowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie wojewody nie jest trafny wniosek o odrzucenie skargi motywowany uprzednio zajętym przez organ nadzoru stanowiskiem o nieistotnym naruszeniu prawa. Pełnomocnik wojewody przedstawił kopie pism, z których wynika, że uchwała objęta skargą wpłynęła do organu nadzoru w dn.27.02.2007r. Pełnomocnik rady Gminy podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi, na wypadek jego nieuwzględnienia wnosił o jej oddalenie, wywodząc w szczególności, iż w aspekcie wyroku wydanego przez WSA w Warszawie, upłynął termin 21 dni przewidziany na uzgodnienie, nadto tereny objęte planem położone są w strefie III planu ochrony C-W Parku Krajobrazowego, co nie wykluczać ma inwestycji przewidzianych w treści uchwalonego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ wniosek strony przeciwnej zmierza do wykazania, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn (art.58 § 1 pkt 6 Ppsa) i jest to wniosek, którego uwzględnienie warunkuje dalsze rozważania, co do zasadności skargi, z tej przyczyny należało go rozpoznać w pierwszej kolejności. Niespornym w sprawie jest, iż Rada Gminy w dn.[...].02.2007r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W.M. - I/2004". Uchwała ta została następnie przedstawiona w trybie art.91 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie 5 gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej Usg) organowi nadzorowi - Wojewodzie. Bezspornym jest także, że wojewoda w dn.23.02.2007r., a więc w terminie otwartym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego skierował do Wójta Gminy pismo [...] (zalegające w aktach administracyjnych, a nadesłane przez stronę przeciwną). Pismo to zawiera powołanie się na art.85, 86 i 91 ust.4 Usg, w jego treści wojewoda (ściślej działający z upoważnienia wojewody dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego) wywodzi, iż "po przeanalizowaniu uchwały Nr [...] zwraca uwagę na nieprawidłowości". W piśmie tym stwierdzono ponadto, iż postanowienie wojewody z 16.01.2007r. odmawiające uzgodnienia zostało wydane ok. 3 miesięcy po wyroku WSA w Warszawie, który dotyczył tej sprawy. W konkluzji tego pisma stwierdzono, iż "sygnalizując o zastrzeżeniach, proszę o ponownie przeanalizowanie treści przedmiotowej uchwały i dokonanie stosownych zmian". W świetle przedstawionych podczas rozprawy w dn.21.02.2008r. dokumentów przez pełnomocnika skarżącego Wojewody bezspornym jest, że stanowisko dotyczące oceny legalności przedmiotowej uchwały, organ nadzoru sformułował w czasie biegu terminu, o jakim mowa wart. 1 ust.1 Usg. W ślad za pismem z 23.03.2007r. Wojewoda pismem z 10.04.2007r. ponownie powołując się m.in. na art.91 ust.4 Usg, przesłał do Wójta Gminy uwagi Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego dotyczące inkryminowanej uchwały, prosząc o "ich uwzględnienie i dokonanie stosownych zmian". Wójt gminy pismem z 18.04.2007r. potraktował pismo Wojewody z 22.03.2007r. jako tzw. wskazanie przez organ nadzoru nieistotnych naruszeń prawa, które ewentualnie zostaną wykorzystane przy okazji aktualizacji planu miejscowego. Prezentowane w piśmie procesowym pełnomocnika procesowego Rady Gminy z dn.28.12.2007r. (k.49 akt sądowych) stanowisko za odrzuceniem skargi wojewody zostało zilustrowane licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzekający w sprawie Sąd zauważa, iż żadne z tych orzeczeń nie odnosi się wprost do sytuacji procesowej, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nadto orzeczenia te nie wiążą w sprawie skład orzekający. Zdaniem Sądu problem sprowadza się do oceny dopuszczalności skargi organu nadzoru do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, gdy uprzednio ten organ w terminie 6 otwartym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego dopatrzył się w uchwale tzw. nieistotnego naruszenie prawa. Zgodnie z art.91 ust.1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.90 (tj. w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia). Art.93 ust.1 Usg stanowi zaś, iż po upływie terminu wskazanego w art.91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powstaje tu zagadnienie, czy prawo organu nadzoru do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy nie jest uzależnione od zdarzeń, jakie ze strony organu nadzoru mogły mieć miejsce w trakcie biegu terminu wskazanego w art.91 ust.1 Usg, a związane były z bytem lub oceną aktu poddanego kontroli przez organ nadzoru. W tym terminie organ nadzoru może, dokonując oceny przedmiotu nadzoru, zachować się trojako: 1) po pierwsze stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia, 2) ograniczyć się do stwierdzenia, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa mającym charakter naruszenia "nieistotnego", względnie 3) nie wydawać żadnego aktu wobec przedmiotu nadzoru. Zdaniem Sądu bezspornie tylko w sytuacji opisanej w pkt 3) dopuszczalna jest skarga organu nadzoru na uchwałę rady gminy, która była przedstawiona temu organowi w trybie art.90 Usg. Zgodnie z art.91 ust.4 Usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W literaturze spotyka się różne określenia charakteru prawnego aktu organu nadzoru, podejmowanego na podstawie cyt. przepisu. Z reguły podkreśla się, iż wskazana czynność nie ma charakteru rozstrzygnięcia nadzorczego, nie rodzi po stronie adresata podjętego działania obowiązku rektyfikacji podjętej uchwały i nie jest zabezpieczone bezpośrednio żadną sankcją prawną (Z.Kmieciak, w: W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Municipium Warszawa 1995, s.24). Oceniając charakter prawny działania organu nadzoru podjętego na podstawie art.91 ust.4 Usg w aspekcie dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego doktryna prawa 7 eksponuje, iż jest to innego rodzaju akt nadzoru, a wskazanie nieistotnego naruszenia prawa następuje także jako efekt postępowania nadzorczego (M.Stahl: Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 16.04.2002r., II SA/Wr 2151/00, Orzecznictwo Sądów Polskich Nr 10/2003, poz.134, s.559). W ślad za tymi wypowiedziami nauki Sąd przyjmuje, że wypowiedź organu nadzoru oparta na dyspozycji art.91 ust.4 Usg, podjęta w wyniku postępowania nadzorczego i stanowiąca efekt kontroli aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter aktu nadzoru. Gdy akt taki został wprowadzony do obrotu prawnego musi wywoływać określone następstwa procesowe. W przedmiotowej sprawie bezspornie taki przypadek zaistniał. Wojewoda w piśmie z 22.03.2007r. z powołaniem się wprost na art.91 ust.4 Usg stwierdził, że uchwała Rady Gminy z [...].02.2007r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "W M - I/2004" dotknięta jest uchybieniami, które jednak nie pociągały za sobą stwierdzenia nieważności tej uchwały. Stanowisko to potwierdził w kolejnym piśmie z 10.04.2007r. skierowanym do wójta gminy. Można zatem przyjąć, iż ocena stopnia naruszenia prawa przez powyższą uchwałę dokonana przez wojewodę została skutecznie zakomunikowana organom gminy i stała się także wiążąca dla wojewody jako organu nadzoru. Przyjęcie odmiennej konkluzji stanowiłoby naruszenie reguł postępowania nadzorczego unormowanego w przepisach Usg. Warto podkreślić, że do postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art.91 Usg mają posiłkowe zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14.06.1960r., Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1098 ze zm., zwana dalej k.p.a.) - art.91 ust.5 Usg. W literaturze nie budzi wątpliwości, że do rozstrzygnięcia nadzorczego będzie miała zastosowanie norma art.110 k.p.a. (W.Chróścielewski, w: W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach...., s.100). Przepis ten wyrażą regułę związania organu doręczoną decyzją administracyjną. Zdaniem Sądu norma ta ma również posiłkowe zastosowanie w przypadku wydania przez organ nadzoru aktu podjętego na podstawie art.91 ust.4 Usg, innymi słowy - organ nadzoru stwierdzając, iż uchwała objęta postępowaniem nadzorczym dotknięta jest wyłącznie nieistotnymi naruszeniami prawa, związany jest dokonaną przez siebie oceną. Pozostaje do rozważenia kwestia skutku tego związania w następstwie woli odstąpienia przez organ nadzoru od takiego stanowiska i wniesienia na uchwałę skargi do sądu administracyjnego. 8 W literaturze na ogół kazuistycznie wskazywano na kwestię dopuszczalności skargi organu nadzoru w zależności od uprzednich prawnych działań tego organu w trakcie biegu terminu określonego art.91 ust.1 Usg. Dopuszcza się np. wniesienie skargi w sytuacji, gdy organ nadzoru uprzednio we własnym zakresie zakwestionował wyłącznie część uchwały (tak. K.Bandarzewski, P.Chmielnicki, W.Kisiel: Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy, Samorząd Terytorialny Nr 7-8/2004, s.27). Eksponuje się zarazem, że skarga organu nadzoru nie jest ograniczona terminem do jej wniesienia (por. Glosy Z.Kmieciaka i Z.Niewiadomskiego do postanowienia NSA z 27.09.2002r. III SA 1361/02, Orzecznictwo Sądów Polskich Nr 4/2003, poz.49), poza wskazaniem że może być wniesiona po "utracie kompetencji dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego" (por. M.Rzążewska: Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1997, s.89). Zdaniem Sądu art.93 ust.1 Usg wskazujący, iż organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy i warunkujący to prawo z upływem terminu, o jakim mowa w art.91 ust.1 tej ustawy, należy wiązać z bezskutecznym upływem powyższego terminu. Nie można przyjmować, iż termin ten upłynął bezskutecznie, skoro organ nadzoru zawiadomił organ gminy, iż w jego ocenie doszło do naruszenia prawa, które jednak zakwalifikował w kategoriach tzw. naruszenia nieistotnego. Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru wyraźnie w art.93 ust.1 Usg zostało powiązane z sytuacją, w której organ ten po trzydziestu dniach od przedstawienia mu do oceny legalności np. uchwały rady gminy, istotnie nie może skorzystać już z własnych uprawnień do stwierdzenia nieważności tej uchwały (cyt. przepis używa sformułowania "we własnym zakresie"). Dokonując wykładni tego przepisu opowiedzieć należałoby się za niedopuszczalnością skargi w sytuacji, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność takiej uchwały, a następnie usiłowałby wnieść na nią skargę do sądu administracyjnego. Taka sama konstrukcja, w ocenie Sądu, musi być stosowana w przypadku, gdy organ nadzoru działając "we własnym zakresie" i oceniając legalność uchwały organu gminy w trakcie postępowania nadzorczego wydał akt, o jakim mowa w art.91 ust.4 Usg, którym związał się wobec organu jednostki samorządu terytorialnego. Art.58 § 1 Ppsa zawierający przesłanki odrzucenia skargi nie ma charakteru wyliczenia wyczerpującego, ale wyłącznie przykładowy, skoro odrzucenie to może nastąpić także "z innych przyczyn (art.58 § 1 pkt 6 Ppsa). Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, następstwem niespełnienia określonych przez ustawodawcę wymagań, określanych mianem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności, jeżeli brak tych wymagań nie może być usunięty w postępowaniu lub nie został uzupełniony w wyznaczonym przez sąd terminie (J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, 3 wydanie, Lexis-Nexis, Warszawa 2008, s.200). Poczynione ustalenia uprawniają na kanwie przedmiotowej sprawy do wyrażenia ogólniejszej tezy: W przypadku, gdy wojewoda, jako organ nadzoru, w terminie otwartym na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, ogranicza się do stwierdzenia wobec przedmiotu nadzoru - uchwały rady gminy, iż została ona wydana z tzw. nieistotnym naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym - ustawa z 8.03.1990r., Dz.U. Nr 142 z 2001, poz.1591 ze zm.), a następnie wnosi na te uchwałę skargę do sadu administracyjnego, podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna "z innych przyczyn" (art.58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Innymi słowy, stwierdzenie przez organ nadzoru nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę rady gminy, zamyka temu organowi drogę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i skutecznego wniesienia skargi sądowo-administracyjnej na tę uchwałę. Odmienna ocena prawna w przekonaniu Sądu stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego podlegającej ochronie sądowej (art.165 ust.2 Konstytucji RP). Powyższe konkluzje uzasadniają odrzucenie skargi wojewody, bez możliwości w niniejszym postępowaniu sądowym zbadania zgodności z prawem inkryminowanej uchwały. Wniosek pełnomocnika Rady Gminy o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nie znajduje podstaw prawnych w świetle art.199 Ppsa, gdzie jako zasadę przyjęto, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ppsa nie zawiera takiego szczególnego rozwiązania, które pozwalałoby w razie odrzucenie skargi orzekać o przyznaniu kosztów stronie przeciwnej do skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na zasadzie art.58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa, postanowiono jak na wstępie.