II SA/Rz 650/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku na uchwałę Rady Gminy Jeżowe z dnia 21 marca 2019 r. nr X/69/19 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Jeżowe I. stwierdza nieważność §5 ust. 2, § 6, § 7, § 13 ust. 4, załącznika do uchwały Rady Gminy Jeżowe z dnia 21 marca 2019 r. nr X/69/19 II. w pozostałej części skargę oddala Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała Nr X/69/19 Rady Gminy Jeżowe (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Jeżowe. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco. Rada Gminy uchwałą Nr X/69/19 z dnia 21 marca 2019 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.z.z.w.") - uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Jeżowe (dalej w skrócie: "Regulamin"). W dniu 10 marca 2021 r. do Urzędu Gminy w Jeżowem wpłynęła skarga Prokuratora na ww. uchwałę w zakresie § 5 ust. 2, § 6, § 7, § 10 ust. 2, § 13 ust. 4 Regulaminu. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: 1) art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 5 ust. 2, § 6 oraz § 7 Regulaminu formy i treści wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów nie wynika uprawnienie dla rady do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie takiej umowy; 2) art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 10 ust. 2 Regulaminu formy i treści wniosku o przyłączenie, w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów nie wynika uprawnienie dla rady do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o przyłączenie do sieci; 3) art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 13 ust. 4 Regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, w sytuacji, gdy stosownie do przywołanego przepisu w regulaminie mogą być określone jedynie warunki przyłączenia do sieci. Wobec powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 2, § 6, § 7, § 10 ust. 2, § 13 ust. 4 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator dokonał omówienia poszczególnych zarzutów i przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jeżowe (dalej w skrócie: "Wójt") wniósł o jej oddalenie. Wójt stwierdził, że określenie w treści Regulaminu formy i treści wniosków o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz o przyłączenie miało być uproszczeniem całej procedury. Normy zawarte w aktach prawa miejscowego są adresowane do wszystkich mieszkańców gminy i należy mieć na względzie to, że w znacznej mierze ich adresaci nie posiadają wykształcenia prawniczego, nie znają orzecznictwa ani doktryny i wszelkie normy adresowane do kręgu osób powinny być ujęte w sposób jak najbardziej przystępny i prosty oraz powinny regulować daną materię w sposób wyczerpujący, tak aby adresat nie musiał poruszać się w gąszczu różnych przepisów o różnej hierarchii. To mieszkańcy oczekują, aby Gmina opracowała wzory dokumentów niezbędnych do zawarcia umów z gminą lub też załatwienia różnego rodzaju spraw urzędowych i formalnych. Zawarcie w Regulaminie wzorów wniosków o zawarcie umowy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a rolą tych wzorów jest ułatwienia życia mieszkańców załatwiania określonych kategorii spraw. W ocenie Wójta podstawą do zaskarżenia mogłoby stanowić jakieś postanowienie zawarte w tym wzorze niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi a nie samo ustalenie wzoru. Ponadto w ocenie Wójta, § 13 ust. 4 Regulaminu nie reguluje kwestii odmowy przyłączenia do sieci, tak jak to zarzucił Prokurator. Wójt wskazał, że przepis ten znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W szczególności sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, że na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 - dalej w skrócie: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnego naruszenia prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Dodatkowo Sąd wskazuje, że jedną z podstaw prawnych skargi Prokuratora jest art. 2 w zw. z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 66). W myśl art. 70 ww. ustawy, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 8 § 1 p.p.s.a., Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Przedmiotem niniejszej skargi Prokurator uczynił niektóre z przepisów wyrażonych w uchwale Nr X/69/19 Rady Gminy Jeżowe z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Jeżowe. Wyraźnym zakresem skargi objęto postanowienia zawarte w § 5 ust. 2, § 6, § 7, § 10 ust. 2, § 13 ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest m. in. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (u.z.z.w.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.). Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że słusznie Prokurator zarzucił, że przekroczenie delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., nastąpiło w odniesieniu do postanowień zawartych w § 5 ust. 2, § 6 i § 7 Regulaminu. Przepisy te określają, jakie elementy winien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym (§ 5 ust. 2), wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu (§ 6 i 7). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Oznacza to, że jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby Rada Miejska wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć, jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 5 ust. 2, § 6 i § 7 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy (tak również m. in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., VIII SA/Wa 122/20; WSA w Kielcach z dnia 11 marca 2021 r., I SA/Ke 54/21, WSA w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 217/20). Inaczej natomiast należało ocenić pod względem zgodności z prawem kwestionowany przez Prokuratora § 10 ust. 2 Regulaminu, w którym określono, jakie elementy powinien zawierać wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Sąd wskazuje, że delegacja ustawowa z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nakłada obowiązek określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków przyłączania do sieci. Natomiast art. 15 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Oznacza to, że uprawnienie do określenia warunków przyłączania do sieci zostało przekazane radzie gminy w regulaminie, a ustawodawca nie uregulował w sposób szczegółowy kwestii dotyczących tej materii. A zatem to na radzie gminy w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. spoczywa ciężar określenia warunków przyłączania do sieci, które w dalszej perspektywie będą pozwalały ocenić na kolejnym etapie procesu przyłączenia, czy w stosunku do konkretnego odbiorcy istnieją techniczne możliwości przyłączenia. W niniejszej sprawie w zakwestionowanym § 10 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy określiła, że wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej powinien zawierać, w szczególności: 1) imię i nazwisko (nazwę) wnioskodawcy, 2) adres nieruchomości, która ma być przyłączona, 3) rodzaj przyłącza (wodociągowe, kanalizacyjne), 4) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych wskazanie przewidywanej ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania. W ocenie Sądu określenie w § 10 ust. 2 Regulaminu ww. elementów, jakie powinien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci, mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Przekazanie tych danych we wniosku ma bowiem służyć umożliwieniu wydania przez przedsiębiorstwo wodociągowo– kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci dla podmiotu ubiegającego się o przyłączenie. W § 10 ust. 2 Regulaminu określono ogólne dane, jakie należy podać we wniosku (w szczególności dotyczące planowanej wielkości poboru wody i ilości odprowadzanych ścieków), w celu umożliwienia oceny co do możliwości wydania warunków przyłączenia dla konkretnego odbiorcy. Uregulowanie to mieści się w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., a zatem skarga w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. O zasadności powyższego wniosku świadczy również porównanie zmian prawnych w zakresie dotyczącym określenia przez ustawodawcę warunków przyłączenia do sieci. Na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do u.z.z.w. wprowadzono art. 19a, który w ust. 4 przewiduje, jakie elementy obligatoryjnie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Niemniej jednak art. 19a na mocy ww. ustawy zmieniającej wszedł w życie 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z art. 35 tej ustawy, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy rady gmin dostosują treść regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujących na obszarze ich właściwości do przepisów ustawy zmienianej w art. 7 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2). Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przed wejściem w życie niniejszej ustawy zachowują ważność przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 3). W związku z powyższym rozdział dotyczący warunków przyłączania do sieci, w tym kontrolowany § 10 ust. 2 Regulaminu winien być dostosowany do wskazanej powyżej nowelizacji w terminie do 19 września 2021 r. Sąd podziela natomiast zarzut dotyczący § 13 ust. 4 Regulaminu, jako wprowadzonego z przekroczeniem delegacji ustawowej. W § 13 ust. 4 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Oznacza to, że w regulaminie Rada Gminy była władna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Co istotne, katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został enumeratywnie wymieniony w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Wskazanie w regulaminie dodatkowych stanów faktycznych, innych niż zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. (tak również m. in. w wyrokach: WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 1039/19, WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17). Na marginesie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie zwrócono uwagę, że zapis regulaminu o kwestionowanej treści – by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. – winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. Jedynie taki zapis – zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody – byłby możliwy do zaakceptowania (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Po 43/19). Analizowany § 13 ust. 4 Regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu. Z przedstawionych powyżej względów Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 ust. 2, § 6, § 7, § 13 ust. 4 Regulaminu jako załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku), natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie zaskarżenia § 10 ust. 2 Regulaminu (pkt II wyroku).