II SA/Rz 651/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela mianowanego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] odmawiającą nadania R. G. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 9 b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że R. G. zatrudniony w Szkole Podstawowej Nr [...] im. [...] w P. na stanowisku nauczyciela informatyki, posiada stopień nauczyciela kontraktowego nadany w dniu [...].06.2004 r. przez Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. W okresie od 1.09.2005 r. do 30.05.2008 r. odbył staż na stopień nauczyciela mianowanego i w dniu [...].06.2008 r. uzyskał pozytywną ocenę dorobku zawodowego. Wnioskiem z dnia [...].06.2008 r. R. G. zwrócił się o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta odmówił nadania R. G. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 9 b ust 1 Karty Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6, oraz w przypadku nauczyciela kontraktowego - zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną (pkt 2 ust. 1 art. 9 b). W dalszej części powołując się na definicję ustawową pojęcia stażu, określoną w art. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela organ wskazał, iż stażem jest okres zatrudnienia nauczyciela w przedszkolach, szkołach, placówkach i innych jednostkach organizacyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a oraz ust. 2 pkt 2, w wymiarze co najmniej 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, rozpoczętego i realizowanego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3a. Natomiast art. 9 d ust. 4 ww. ustawy stanowi, iż nauczyciel kontraktowy może rozpocząć staż na stopień nauczyciela mianowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej dwóch lat, a nauczyciel mianowany może rozpocząć staż na stopień nauczyciela dyplomowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej roku od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego. Z powyższych przepisów wynika, iż nauczyciel kontraktowy może rozpocząć staż na stopień nauczyciela mianowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej dwóch lat od dnia nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. Warunku tego nie spełnił R. G., albowiem stopień nauczyciela kontraktowego uzyskał [...].06.2004 r., a staż rozpoczął [...].09.2005 r. , a więc z naruszeniem art. 9 d ust. 4 Karty Nauczyciela. Od decyzji tej odwołał się R. G., podnosząc, iż zawarta w niej interpretacja przepisów, w szczególności art. 9 d ust. 4 Karty Nauczyciela jest błędna. Według odwołującego nauczyciel kontraktowy może rozpocząć staż na stopień nauczyciela mianowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej dwóch lat. Zawarte w ww. artykule sformułowanie "od dnia nadania po przedniego stopnia awansu zawodowego" dotyczy terminu rozpoczęcia stażu przez nauczyciela mianowanego. R. G. podkreślił, iż pracę w Szkole Podstawowej nr [...] w P. rozpoczął [...].09.2003 r. W dniu złożenia wniosku o rozpoczęcie stażu na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego tj. [...].09.2005 r. spełnił ustawowy warunek 2-letniego okresu zatrudnienia w szkole, co potwierdziła zgoda dyrektora na rozpoczęcie stażu, jak i pozytywna ocena dorobku zawodowego za okres stażu z dnia [...].06.2008 r. Prawidłowy przebieg procedury awansu potwierdziło również pismo Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2008 r. informujące o wszczęciu postępowania. Powołując się na przepis art. 9 a ust 3 Karty Nauczyciela który stanowi, iż nauczyciele akademiccy legitymujący się co najmniej trzyletnim okresem pracy w szkole wyższej lub osoby posiadające co najmniej pięcioletni okres pracy i znaczący dorobek zawodowy uzyskują z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopień nauczyciela kontraktowego, R. G. wskazał, iż z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole z dniem [...].09.2003 r. winien był uzyskać stopień nauczyciela kontraktowego. Posiadał udokumentowany 12-letni staż pracy w A (1992-2003), 10-letni staż w B (1994-2003), staż pracy w C (2003) i staż pracy w D w P. (2003). W tych zakładach pracy przechodził określoną ścieżkę awansu zawodowego, a nadanie mu stopnia nauczyciela kontraktowego winno być tylko formalnością. W ocenie odwołującego niezastosowanie powyższego przepisu uniemożliwiło mu zwrócenie się do dyrektora z wnioskiem o skrócenie stażu do roku i 9 miesięcy, stosownie do art. 9 c ust. 2 Karty Nauczyciela, co pozwoliłoby mu na posiadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego już od dnia 3.09.2007 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania, wymienioną wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach przytoczył przepis art. 9 b ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, określający warunki nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego oraz art. 9 b ust. 6 dotyczący odmowy nadania stopnia awansu zawodowego, a także art. 3 pkt 3 i art. 9 d ust 1 i 4 określające pojęcie stażu i moment jego rozpoczęcia. W ocenie organu zarówno gramatyczna wykładnia przepisu art. 9 d ust. 4 Karty Nauczyciela jak i uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 15.07.2004 r. /Dz.U. Nr 179, poz. 1845/ o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw, jednoznacznie wskazują, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego" odnosi się do nauczyciela kontraktowego jak i nauczyciela mianowanego. Dlatego też nauczyciel kontraktowy może rozpocząć staż na stopień nauczyciela mianowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej dwóch lat od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego. W tej sytuacji, R. G. uzyskując w dniu [...].06.2004 r. stopień nauczyciela kontraktowego, staż na stopień nauczyciela mianowanego mógł rozpocząć nie wcześniej niż w dniu [...].09.2006 r., a skończyłby go nie wcześniej niż w dniu [...].05.2009r. Odnosząc się do twierdzenia odwołującego się o potwierdzeniu pismem z dnia [...].06.2008 r. przez Prezydenta Miasta o prawidłowym przebiegu procedury awansu, organ II instancji wskazał, iż pismo to, zgodnie z art. 10 k.p.a. dotyczyło zawiadomienia o uprawnieniach strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Stwierdzone uchybienia uniemożliwiły przekazanie wniosku do komisji egzaminacyjnej. Za błędną organ uznał także argumentację R. G. dotyczącą interpretacji art. 9 a ust. 3 Karty Nauczyciela i stwierdzenie, iż wobec udokumentowania 12-letniego stażu pracy przed podjęciem zatrudnienia w szkole podstawowej, nadanie stopnia nauczyciela kontraktowego z dniem [...].09.2003 r. winno być formalnością. Powołany wyżej przepis oprócz udokumentowania co najmniej pięcioletniego stażu pracy, wymaga także znaczącego dorobku zawodowego. Oceny tej dokonuje dyrektor szkoły. Z przedłożonej przez R. G. dokumentacji wynika, iż po raz pierwszy rozpoczął on pracę nauczyciela w dniu [...].04.2003r. w D. Dyrektor tejże placówki, nie mógł jednak skorzystać z przewidzianego przepisami prawa uprawnienia i nadać stopień nauczyciela kontraktowego, bowiem w dniu podjęcia zatrudnienia R. G. nie posiadał kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w zakresie przygotowania pedagogicznego. Stosowne świadectwo uzyskał dopiero w dniu [...].06.2003r. R. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podtrzymując tę samą co w odwołaniu argumentację. Podniósł, iż spełnił wszelkie warunki niezbędne do złożenia wniosku o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, a sam wniosek nie zawierał żadnych błędów merytorycznych czy formalnych. W przypadku dostrzeżonych uchybień Wydział Edukacji Urzędu Miejskiego w imieniu Prezydenta Miast winien był go wezwać o poprawienie lub uzupełnienie dokumentacji. Według skarżącego wniosek organu dotyczący sformułowania "od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego" nie został poparty żadną podstawą prawną. Powoływanie w uzasadnieniu decyzji jednego z wielu uzasadnień do projektu ustawy, wielokrotnie zmienianego i poprawianego nie może stanowić "wiążącego uzasadnienia do samej ustawy". Uzasadnienie decyzji jest niewystarczające, a organ dokonał nadinterpretacji przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie jest odmowa nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Stopnie awansu zawodowego nauczycieli określone zostały w art. 9 a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.). Są to: nauczyciel stażysta, nauczyciel kontraktowy, nauczyciel mianowany i nauczyciel dyplomowany. Postępowanie dotyczące nadawania stopni awansu zawodowego jest wieloetapowe i obejmuje odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz: - w przypadku nauczyciela stażysty – uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie, - w przypadku nauczyciela kontraktowego – zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną, - w przypadku nauczyciela mianowanego – uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie. Czas trwania stażu określa art. 9 c ust. 1 i 2cyt. ustawy , wynosi on w przypadku ubiegania się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego 9 miesięcy, natomiast na stopnie nauczyciela mianowanego i dyplomowanego 2 lata i 9 miesięcy. Przepisy ustawy nie przewidują trybu decyzyjnego przy dopuszczeniu do rozpoczęcia stażu. Warunkiem rozpoczęcia stażu jest jedynie wniosek skierowany do dyrektora szkoły, z wyjątkiem nauczyciela stażysty, który rozpoczyna staż bez złożenia wniosku. Zgodnie z ogólną zasadą wskazaną w art. 9 d ust. 1 ustawy, nauczyciel rozpoczyna staż z początkiem roku szkolnego, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia rozpoczęcia zajęć. Przedmiotem kontrowersji w rozpatrywanym przypadku jest data rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela mianowanego. W świetle akt sprawy niesporny jest fakt uzyskania przez skarżącego R. G. stopnia nauczyciela kontraktowego w dniu [...].06.2004 r., a także odbycia stażu na stopień nauczyciela mianowanego w okresie od [...].09.2005 r. do [...].05.2008 r., w czasie zatrudnienia w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w P., na stanowisku nauczyciela informatyki. Wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego, po uzyskaniu pozytywnej oceny dorobku zawodowego, skarżący złożył w dniu [...]06.2008 r. Fakty te, w jego ocenie, uprawniały go do przeprowadzenia egzaminu, a następnie uzyskaniu stopnia nauczyciela mianowanego. Odmowę nadania R. G. stopnia nauczyciela mianowanego organy uzasadniają odbyciem stażu z naruszeniem art. 9 d ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela. Przepis ten stanowi, że nauczyciel kontraktowy może rozpocząć staż na stopień nauczyciela mianowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej dwóch lat, a nauczyciel mianowany może rozpocząć staż na stopień nauczyciela dyplomowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej roku od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego. Organy interpretują ten przepis w taki sposób, że zawarte w nim sformułowanie "od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego" odnoszą zarówno do nauczyciela kontraktowego jak i nauczyciela mianowanego. Uznają zatem, że staż na stopień nauczyciela mianowanego można rozpocząć po przepracowaniu w szkole co najmniej dwóch lat od dnia nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. W przypadku skarżącego, który uzyskał stopień nauczyciela kontraktowego w dniu [...].06.2004 r., obliczona po myśli art. 9 d ust. 4 ustawy data rozpoczęcia stażu to [...].09.2006 r., nie zaś [...].09.2005 r., czyli dzień, w którym skarżący rozpoczął staż. Z taką interpretacją przepisów nie zgadza się skarżący, wywodząc, że zawarte w art. 9 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela in fine sformułowanie dotyczy wyłącznie rozpoczęcia stażu przez nauczyciela mianowanego, natomiast zgodnie z brzmieniem tego przepisu nauczyciel kontraktowy może rozpocząć staż na stopień nauczyciela mianowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej 2 lat. Sąd poglądu tego nie podziela. Analizując powoływany przepis stwierdzić należy, iż jego redakcja może budzić pewne wątpliwości. W sytuacji, kiedy ustalenie znaczenia przepisu w drodze wykładni językowej jest utrudnione, należy skorzystać pomocniczo z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Pamiętać bowiem należy, że znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak cele, funkcje regulacji prawnej, sytuacja społeczna, fakty ekonomiczne, itp. (kontekst funkcjonalny) (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s. 77), W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 21 i nast.). Ustawa Karta Nauczyciela wskazując stopnie awansu zawodowego nauczycieli określa ich gradację. Niewątpliwie najmniejsze wymagania stawiane są nauczycielowi stażyście. Nauczyciel uzyskuje taki stopień już z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole. Wymagania te wzrastają wraz z kolejnymi stopniami awansu zawodowego, a dotyczą długości stażu, dorobku zawodowego oraz przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego. Wyjątki dotyczą nauczycieli akademickich i nauczycieli posiadających co najmniej stopień naukowy doktora. Takie uregulowanie spełnia nadrzędny cel ustawy – nadanie szczególnej rangi społecznej zawodowi nauczyciela, wyrażające się w tym, by uzyskanie przez nauczyciela kolejnego stopnia awansu zawodowego stanowiło potwierdzenie jego wiedzy, doświadczenia życiowego i pedagogicznego. Celom tej regulacji odpowiada określenie długości stażu, wskazane w art. 9c ust. 1 ustawy i zróżnicowane w przypadku ubiegania się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego i na stopnie nauczyciela mianowanego i dyplomowanego. Należy przy tym podkreślić, że długość stażu na stopień nauczyciela mianowanego i dyplomowanego została określona przez ustawodawcę jednakowo - 2 lata i 9 miesięcy i ujęta wspólnie w jednym przepisie – art. 9 c ust. 1 pkt 2. Konsekwentnie jednakowo co do zasady ustawodawca potraktował też te 2 stopnie awansu zawodowego w zakresie możliwości rozpoczęcia stażu, o czym właśnie stanowi będący przedmiotem sporów interpretacyjnych art. 9 d ust. 4. W obu przypadkach, tj. stażu na nauczyciela mianowanego i nauczyciela dyplomowanego wprowadzona została "obligatoryjna przerwa" liczona jako czas przepracowany w szkole od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego, zróżnicowana jedynie w zakresie czasu trwania – 2 lata w przypadku stażu na nauczyciela mianowanego i 1 rok w przypadku stażu na nauczyciela dyplomowanego. Przyjęcie sposobu rozumienia art. 9d ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela zgodnie z sugestiami skarżącego, tj. w taki sposób, że dla rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela mianowanego liczyłby się ogólnie czas przepracowany w szkole, a nie czas przepracowany w szkole jako nauczyciel kontraktowy, prowadziłoby do kuriozalnych sytuacji, kiedy w tym samym czasie trwałby staż na stopień nauczyciela kontraktowego i przerwa przed rozpoczęciem stażu nauczyciela mianowanego. W rozpatrywanej sprawie taką zresztą sytuację sugeruje skarżący, wskazując, że staż na stopień nauczyciela mianowanego rozpoczął [...].09.2005 r., tj. po 2 latach od podjęcia zatrudnienia w Szkole Podstawowej nr [...] w P. –[...].09.2003 r., w którym to czasie odbywał staż na stopień nauczyciela kontraktowego ([...].09.2003 – [...].05.2004 r.). Takiej interpretacji wspomnianego przepisu nie da się pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy, który w omawianej ustawie Karta Nauczyciela wyraźnie określił gradację i kolejność uzyskiwania stopni awansu zawodowego nauczycieli. Aprobując przyjęty przez organy sposób rozumienia art. 9d ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela Sąd odwołuje się również do poglądów doktryny. W Komentarzu do Ustawy Karta Nauczyciela, Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., A. Barański, M. Szymańska, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska, wyraźnie wskazano, że "nowelizacja Karty Nauczyciela z dnia 15 lipca 2004 r. wydłużyła ścieżkę awansu zawodowego nauczyciela, wprowadzając obligatoryjne okresy pracy pomiędzy rozpoczęciem stażu na kolejny stopień awansu zawodowego. Nauczyciel kontraktowy może rozpocząć staż na stopień nauczyciela mianowanego po przepracowaniu 2 lat od uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego. Nauczyciel mianowany natomiast, aby rozpocząć staż na stopień nauczyciela dyplomowanego, musi przepracować rok od uzyskania stopnia nauczyciela mianowanego". Reasumując, organy prawidłowo uznały, że rozpoczęcie przez skarżącego stażu na stopień nauczyciela mianowanego nastąpiło z naruszeniem art. 9d ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela. Biorąc pod uwagę, że przepisy tej ustawy nie przewidują podejmowania przez jakikolwiek organ decyzji o dopuszczeniu do rozpoczęcia stażu albo decyzji odmownej w tym zakresie, co Sąd podkreślał na wstępie (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2002 r., II SA 336/02, System orzecznictwa LEX Nr 142344, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17.06.2008 r., II SA/Rz 93/08, nie publ.), zasadnym było uznanie, że w tej sytuacji skarżący nie spełnił ustawowych warunków do nadania mu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Z tych względów Sąd nie mógł też uwzględnić zarzutów eksponujących błędne postępowanie dyrektora szkoły, który według skarżącego najpierw akceptował nieprawidłowo podjęty staż i dokonał oceny dorobku zawodowego, by następnie wydać decyzję o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego. Kryterium oceny Sądu jest bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.