II SA/Rz 652/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków celem doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. S. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w/z z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przy budynku garażowo – gospodarczym z zapleczem socjalnym i werandą, zlokalizowanym na działce nr 1551/3 w D. przy ul. P. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonego na wniosek W. S. i K. S. postępowania, decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] nakazał M. i B. Ł. rozbiórkę będącego w budowie budynku murowanego o wymiarach zewnętrznych 8,05 x 8,45 m na działce nr 15541/3 w D. z uwagi na brak możliwości doprowadzenia prowadzonych przy obiekcie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami (przedmiotowy obiekt pozostawał w kolizji z przebiegającą przez działkę magistralą wodną, nie zachowując od niej wymaganej przepisami odległości). Decyzja ta w wyniku odwołania M. i B. Ł. została w całości uchylona decyzją WINB z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (skarga W. S. i K. S. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 637/05). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie w/w budynku i udzielił pozwolenia na wznowienie przy nim robót budowlanych, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. o tym samym numerze po rozpatrzeniu wniosku W. S. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2006 r. Zarówno decyzja PINB z dnia [...] lipca 2007 r. jak i z dnia [...] maja 2007 r. w wyniku odwołań wniesionych przez W. S. została w całości uchylona z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia odpowiednio decyzją WINB z dnia [...] oraz [...] września 2007 r. o identycznym Nr [...] (skarga M. i B. Ł. na decyzję WINB z dnia [...] września 2007 r. została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2008 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] WINB po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] września 2006 r. nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Burmistrz M. [...] po rozpatrzeniu wniosku R. S., ustalił warunki zabudowy dla budynku garażowo – gospodarczego z zapleczem socjalnym i werandą na działce nr 1551/3 przy ul. P. w D.; decyzja ta po rozpoznaniu odwołania W. S. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Burmistrz M. [...] przeniósł swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. na rzecz B. Ł. Kolejną wydaną w sprawie [...] września 2010 r. decyzją Nr [...] PINB nałożył na inwestorów M. i B. Ł. celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku garażu zlokalizowanym na działce nr 1551/3 przy ul. P. w D. do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania: 1. W pomieszczeniu garażu z zapleczem socjalnym wentylacji grawitacyjnej zapewniającej 1,5-krotną wymianę powietrza na godzinę, 2. Balustrad o wysokości 90 cm od strony przestrzeni otwartej na schodach prowadzących na strych i na płycie balkonowej, 3. Podłączenia pieca na paliwo stałe z przewodem kominowym dymowym. Powyższa decyzja PINB z dnia [...] września 2010 r. wskutek odwołania W. S. została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną wydaną w sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. PINB ] na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 Kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dot. legalności wykonania robót budowlanych przy budynku garażowo – gospodarczym z zapleczem socjalnym i werandą, położonym na działce nr 1551/3 w D. przy ul. P. z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek został wykonany legalnie a wprowadzone zmiany nie naruszają przepisów prawa. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Nr [...], która została unieważniona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...]. Budowa została zakończona 10 września 1998 r., o czym inwestor zawiadomił UM dopiero 3 lipca 2003 r. (zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu). Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytkowania w sposób odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że inwestor posiadał jednak zgodę sąsiada na budowę w granicy działki, ostateczną decyzję Burmistrza M. [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającą warunki zabudowy, orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonania instalacji wewnętrznych i werandy w tym budynku, projekt zamienny stanowiący inwentaryzację budowlaną; potwierdza to, że te samowolne roboty budowlane są wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. W związku z tymi ustaleniami prowadzenie postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przy tym budynku stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] marca 2011 r. reprezentujący W. S. pełnomocnik w osobie adwokata zaskarżył ją w całości, zarzucając jej: 1) Naruszenie art. 105 § 1 i art. 104 Kpa oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane polegające na umorzeniu postępowania pomimo tego, że jedyną decyzją mogła być decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego podjęta na podstawie wspomnianego art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, 2) Wadliwe ustalenia faktyczne, że budynek przedmiotowego garażu z weranda i zamienny projekt budowlany są poprawne, mimo że projekt ten i stan faktyczny budynku naruszają przepisy rozporządzenia z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 35 w/z z art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz warunki zabudowy określone w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009 r., w szczególności poprzez: - usytuowanie budynku w granicy wbrew treści § 12 rozporządzenia oraz decyzji o warunkach zabudowy, - ograniczenie ilości światła dla budynku sąsiedniego na działce nr 1552/3 W. S., - inne wymogi techniczne. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jej uchylenie i nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż pomimo upływu terminu nie przedstawiono projektu budowlanego zamiennego. Rozpatrujący odwołanie WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji PINB z dnia [...] marca 2011 r. i jednocześnie nałożył na inwestora M. i B. Ł. celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowo – gospodarczego na działce nr 1551/3 w D. przy ul. P. do stanu zgodnego z prawem – obowiązek wykonania w terminie do 25 lipca 2011 r. robót budowlanych zapewniających doprowadzenie zewnętrznej ściany budynku usytuowanej w granicy z działką nr 1552/3 do spełnienia wymogów ściany oddzielenia pożarowego, tj. zastosowanie wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60 bezpośrednio pod pokryciem (przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia). Skarga zarzuca naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dopuszczalności umiejscowienia budynku garażowo-gospodarczego w granicy działki 1511/3 i 1552/3 oraz przesłanek wyboru art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego bez konieczności sporządzania projektu zamiennego i wbrew aktualnym przepisom o warunkach technicznych jest błędem. Wadliwe są również ustalenia faktyczne poprzez błędne przyjęcie, że budynek garażowo-gospodarczy spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy z sierpnia 2009 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Bezspornym jest, że istniejący obecnie budynek garażowo-gospodarczy z zapleczem socjalnym i werandą zlokalizowany na działce nr ew. 1551/3 w D. został wybudowany w 1998 roku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1997 roku oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 1996 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę oraz warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek został zrealizowany w sposób odbiegający od zatwierdzonego uprzednio projektu i pozwolenia na budowę. Wg nich miał to być budynek parterowy wybudowany w granicy, niepodpiwniczony, z jednym pomieszczeniem garażowym, o powierzchni zabudowy 58 m2 i powierzchni użytkowej 46 m2 i kubaturze 220 m3, z dachem jednospadowym i ścianką przeciwpożarową 30 cm, a wysokość budynku w kalenicy miała wynosić 4,40 m. Parametry techniczne faktycznie powstałego budynku wynoszą: powierzchnia zabudowy 70,85 m2, powierzchnia użytkowa 92,34m2, kubatura 378 m 3 a wysokość w kalenicy 6,60 m. Inwestor dobudował werandę, wykonał strych z wejściem na balkon oraz dach dwuspadowy. Inwestor uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla budynku garażowo-gospodarczego z zapleczem socjalnym i werandą z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej, skoro w dacie wykonywania prac budowlanych dysponował pozwoleniem na prowadzenie tych prac oraz decyzją o warunkach zabudowy. Bez znaczenia orzeczniczego w tym zakresie pozostaje fakt, iż prace te faktycznie odbiegały od ich treści. Po zakończeniu budowy sytuacja uległa zmianie, zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności. W sytuacji gdy inwestycję zrealizowano w dacie ważności obydwu tych decyzji, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Jest to przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 ustawy. Przepis art. 50 ust. 1 wyczerpująco określa roboty budowlane objęte jego dyspozycją i tak: wykonanych 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Dalsze postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 reguluje przepis art. 51. Przepis art. 51 znajduje zastosowanie do robót zakończonych co wynika z dyspozycji ust. 7 cyt. przepisu, który został dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zobowiązując cały organ nadzoru do odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego, czyli odpowiedniego wydania nakazów i nałożenia obowiązków w nim określonych jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż 48 ust. 1 i 49b ust. 1 zostały już wykonane. Jak wskazuje się w piśmiennictwie oraz orzeczeniach sądów przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji gdy roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu godnego z prawem (Komentarz, Z Niewiadomski Warszawa, str. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w przypadku robót już wykonanych nie znajduje zastosowania) rozbiórkę lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę nakładamy obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. W przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 przewidziane zostało nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonywania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwo od przepisów technicznych, a nie dostarczenie ocen dokumentów czy ekspertyz. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 28 czerwca 2005 OSK 1780/04). Równocześnie należy przyjąć w ślad za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie jego ważności, to po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tego pozwolenia nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego – stosowanych odpowiednio z mocy ust. 7 art. 51 – decyzji o umorzeniu postępowania (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06). Postępowanie takie bowiem wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych rozstrzygnięć, o których mowa w cytowanych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a dopiero istnienie tej przesłanki stwarza możliwość takiego rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.XI.2006 II OSK 1344/05). W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań organu nadzoru, który z punktów art. 51 ust. 1 prawa budowlanego i dlaczego ma zastosowanie. Stanowisko organu winno być w sposób wyczerpujący uzasadnione, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadny jest zarzut skargi, iż brak jest odniesienia się organu do wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze domagają się nakazania sporządzenia projektu zamiennego. Lakoniczne uzasadnienie braku podstaw do jego wydania nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych w tym także pod kątem badania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nie wyłączając bezpieczeństwa przeciwpożarowego a tym samym na ich ewentualnej legalizacji. Wszystkie te ustalenia winny być wyczerpująco uzasadnione. Prowadząc ponowie postępowanie organy nadzoru winny uwzględnić stanowisko Sądu w sposób prawidłowy uzasadniając swoje rozstrzygniecie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Orzeczono również o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia organu.