II SA/Rz 653/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. P. i A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia operatu geodezyjno-pomiarowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. P. i E. P. jest wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] zobowiązujące Gminę C. do przedłożenia operatu geodezyjno-pomiarowego działek położonych w C. ze znajdującym się na nich boiskiem do gry w piłkę nożną oraz ogrodzeniem i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia i akt administracyjnych wynika, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2003 r. SA/Rz 2165/02 uchylona została decyzja Wojewody z dnia [...].09.2002 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania A. P. i E. P. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...].06.2002 r. dotycząca pozwolenia na budowę zespołu obiektów sportowych na działkach nr ewid. 920/4, 920/3, 899/4, 899/5 i 918/7 w C. Po licznych interwencjach E. P. – współwłaścicielki działki nr 923/1 i A. P. – użytkowniczki tejże działki, w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy obiektach sportowych, pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i ustaleniu, że roboty obejmowały również działki 921/4 i 922/2, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy boiska do gry w piłkę nożną, 2 bramek oraz przebudowanego ogrodzenia na działkach 920/4, 920/3, 899/4, 899/5, 918/7, 921/4 i 922/2 w C. Postanowieniem z dnia [...].07.2005 r. wstrzymał on prowadzenie robót budowlanych na ww działkach w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a następnie decyzją z dnia [...].09.2005 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego i orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie o wstrzymaniu robót zostało jednak uchylone przez organ II instancji a postępowanie umorzone, podobnie jak decyzja z [...].09.2005 r., którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzją z dnia [...].11.2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym czasie zapadło też rozstrzygnięcie Starosty wydane po wyroku NSA z 9.12.2003 r., w którym organ ten umorzył postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę na działkach 920/4, 920/3, 899/4, 899/5 i 918/7 w C., wskazując, że roboty na działkach 921/4 i 922/2 mają charakter samowoli, a tego rodzaju sprawy, podobnie jak istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę nie należą do właściwości rzeczowej organów architektoniczno-budowlanych. Na skutek skargi E. P. i A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 89/06 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, iż brak było podstaw do orzeczenia o charakterze kasacyjnym, bowiem kwestia dotycząca postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wyjaśniona – takie postępowanie toczące się przed Starostą zostało decyzją tego organu z dnia [...] października 2005 r. umorzone. Po wyroku WSA Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. zobowiązującą Gminę C. do przedłożenia dokumentacji budowlanej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wykonał cześć robót budowlanych w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę z 2002 r. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. robót budowlanych nie kontynuowano, a decyzją z dnia [...] października 2005 r. umorzono postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustalono, że wykonane w okresie ważności pozwolenia na budowę roboty realizowane były także na działkach nieobjętych tym pozwoleniem. W przypadku prowadzenia robót budowlanych istotnie odbiegających od warunków pozwolenia na budowę, organ I instancji winien w pierwszej kolejności wstrzymać prowadzenie robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie w terminie 2 miesięcy wydać decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Po przeprowadzeniu oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], w oparciu o art. 81 c) ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał Gminę C. do przedstawienia operatu geodezyjno-pomiarowego działek położonych w C. ze znajdującym się na nich boiskiem oraz ogrodzeniem terminie do [...].07.2007 r. W motywach organ stwierdził, że działki, na których posadowione zostały sporne obiekty sportowe, uległy podziałowi. Przeprowadzone oględziny nie pozwoliły stwierdzić, na których obecnie działkach znajduje się boisko do gry w piłkę nożną oraz przebudowane ogrodzenie, a ustalenie prawidłowej ich lokalizacji jest niezbędne do podjęcia decyzji w sprawie. Zażalenie na to postanowienie złożyły E. P. i A. P., podnosząc, iż decyzja o pozwoleniu Gminie C. na budowę boiska oraz przebudowę ogrodzenia została wydana z naruszeniem prawa, stad też wszystkie prace wykonane na działkach 920/4, 922/2 i 914/4 stanowią samowolę budowlaną. Dzielenie działek jest natomiast kolejną próbą legalizacji tej samowoli. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, iż ustalony przez ten organ stan faktyczny nie upoważniał go do podjęcia działań w oparciu o art. 81 c) ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten upoważnia organ nadzoru budowlanego, w razie powstania wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu, do żądania od inwestora dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Żądanie od inwestora operatu geodezyjno-pomiarowego działek nie mieści się w hipotezie art. 81 c i stanowi o jego rażącym naruszeniu, Organ odwoławczy powołał się również na art. 77 § 1 k.p.a., wskazując, że obowiązek zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy obciąża organ, a obowiązku tego nie można przerzucać na stronę. W celu ustalenia prawidłowej lokalizacji przedmiotu postępowania organ powinien skorzystać z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewentualnie jeśli określone czynności geodezyjne nie znalazły jeszcze odzwierciedlenia w zasobie, może zobowiązać właściciela działek do przedłożenia wskazanych opracowań, ale działając w oparciu o przepisy k.p.a. Postanowienie to zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. P. i A. P., zwracając się o "ostateczne rozwiązanie" kwestii budowy stadionu przez Gminę C. Skarżące podnoszą, że pomimo uchylenia wyrokiem NSA pozwolenia na budowę stadionu oraz wyrokiem WSA w Rzeszowie z 26.10.2006 r. decyzji w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego nie zakończyły sprawy stadionu lecz uruchamiają nowe postępowania i zobowiązują Gminę C. do dostarczania coraz to nowych projektów i operatów geodezyjnych. Tymczasem bramki wstawiono [...].05.2001 r. i od tego czasu przez kolejne sezony odbywają się mecze i treningi . Skarżące nadmieniły też, że od 2006 r. Gmina C. posiada nowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym są przewidziane tereny pod lokalizację obiektów sportowo-rekreacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, oceniając legalność zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności oznacza badanie prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w toku postępowania w sprawie budowy boiska do gry w piłkę nożną, 2 bramek oraz ogrodzenia, zlokalizowanych na działkach nr 920/4, 920/3, 899/4, 899/5, 918/7, 921/4 i 922/2 położonych w C. Postępowanie to toczy się od 2005 r., a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały po uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. zobowiązującej Gminę C. do przedłożenia projektu budowlanego oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy budowie boiska do gry w piłkę nożną, 2 bramek oraz ogrodzenia i po przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wytycznych swojej decyzji kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zalecił wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót oraz- w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach sprawy wydane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będące przedmiotem skargi postanowienie, w trybie art. 81 c) ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W ocenie Sądu obowiązek dostarczenia operatu geodezyjno-pomiarowego działek w C., na których znajduje się boisko do gry w piłkę nożną oraz ogrodzenie, nałożone postanowieniem organu I instancji, nie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu. Operat geodezyjno-pomiarowy działek nie stanowi bowiem oceny technicznej ani ekspertyzy obiektu budowlanego, jest natomiast innym dowodem pozwalającym prawidłowo ustalić w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, tj. położenie obiektów sportowych i ogrodzenia na poszczególnych działkach powstałych po podziałach geodezyjnych. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji, uznając, iż wydane zostało z naruszeniem prawa. Wątpliwości Sądu budziła jedynie możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy organ odwoławczy rozstrzygnął już kwestię bytu postępowania incydentalnego z art. 81 c) ust. 2 i po przekazaniu sprawy organowi I instancji nie zachodziła konieczność wydawania w tej wpadkowej kwestii żadnego aktu. Art. 138 § 2 k.p.a stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką zastosowania wspomnianego przepisu jest określony zakres postępowania wyjaśniającego – w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzony został charakter postanowienia wydawanego na podstawie art. 81 c) ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.12.2000 r., II SA/Gd 1425/98, ONSA 2002/2/71, z dnia 28.06.2005 r., OSK 1780/04, System orzecznictwa LEX Nr 179100 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4.10.2004 r., IV SA 2050/03, LEX Nr 160781, Sądy wyraziły pogląd, że postanowienie takie ma charakter dowodowy. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., a stanowi uzupełnienie materiału dowodowego. W cyt. wyroku z dnia 28.06.2005 r. NSA stwierdził, że przepis art. 81 c) daje uprawnienie do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ten dowodowy charakter postanowienia przesądza zdaniem Sądu, że w rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy nie mógłby zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. uchylić zaskarżonego postanowienia i umorzyć postępowania. Podzielając poglądy doktryny (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 r., s. 743-745) i orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 13.10.1983 r., SA/Kr 706/83, Gospodarka-Administracja Terenowa 1987/5/43) co do tego, iż wydana w trybie art. 138 k.p.a. decyzja (postanowienie) organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do uchylenia decyzji (postanowienia) organu I instancji, stwierdzić wypadnie, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wyraził swoje stanowisko, że w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia aktualnej lokalizacji przedmiotu postępowania, organ prowadzący to postępowanie powinien samodzielnie skorzystać z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewentualnie zobowiązać właściciela działek do przedłożenia opracowań geodezyjnych, które nie znalazły się jeszcze w zasobie, ale w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przeprowadzania dowodów. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza de facto w rozpatrywanym przypadku kontynuację postępowania głównego dotyczącego legalności wykonanych robót budowlanych przy boisku sportowym w C. Z akt sprawy wynika, że postępowanie takie po wydaniu zaskarżonego postanowienia było kontynuowane - wydana została decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2008 r. rozstrzygająca sprawę co do istoty i złożone zostało przez E. P. i A. P. odwołanie od tej decyzji, które oczekuje na rozpatrzenie przez organ II instancji. Reasumując Sąd stwierdza, że będąc związany granicami sprawy i obejmując kontrolą w niniejszym postępowaniu wyłącznie zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 81 c) ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie mógł uwzględnić argumentów skargi postulujących "ostateczne rozwiązanie" kwestii legalności prowadzonych robót budowlanych. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., które skutkowałyby jego uchyleniem lub stwierdzeniem jego nieważności. Z wszystkich tych względów Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.