II SA/Rz 656/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr[...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. /[...] /, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T.W. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [.;..]r. [...] w sprawie przyznania M.W. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1.01.2005 r. do 31.12.2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że wskazaną wyżej decyzją organu I instancji – na wniosek T.W. – przyznano M.W. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1.01.2005 r. do 31.12.2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie. Od tej decyzji odwołanie wniosła T.W., wyjaśniając że złożenie wniosku w dniu 25 stycznia 2005 r. spowodowane było okolicznościami od niej niezależnymi. tj. postępowaniem odwoławczym przed Wojewódzkim Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie, a także przed Sądem Rejonowym. Kwestionowana odwołaniem decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]r. /[...] /, jako zgodna z art. 24 ust. 2 o świadczeniach rodzinnych. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 497/05. W uzasadnieniu wyroku wskazano na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia, czy strona pobierała zasiłek pielęgnacyjny do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych i czy w okresie przed styczniem 2005 r. złożyła wniosek w sprawie. Postanowieniem z dnia [...]r. /[...] zlecono wyjaśnienie powyższych zagadnień Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalił, że T.W. w dniu 6 maja 2004 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M.W., a pismem z dnia 11 czerwca 2004 r. została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie aktu urodzenia M.W. Wobec terminowego usunięcia braku decyzją z dnia [...]r. [...] przyznano zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1.05.2004 r. do 30.06.2004 r. /poprzednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 marca 2002 r. wydane do 16-go roku życia, tj. 15 czerwca 2004 r./ Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, na wniosek z dnia 27 kwietnia 2004 r., wydał orzeczenie nr [...] w dniu [...] r. o zaliczeniu M.W. do lekkiego stopnia niepełnosprawności, a na skutek odwoływania się od niego Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt [...] zmienił powyższe orzeczenie w ten sposób, że zaliczył M.W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres 2 lat. W dniu 25 stycznia 2005 r. został złożony wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla M.W. z kompletem wymaganych dokumentów, a następnie decyzją z dnia [...]r. [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społeczne przyznał zasiłek pielęgnacyjny dla M.W. na okres od 1.01.2005 r. do 31.12.2006 r. Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./ ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dany okres zasiłkowy /albo na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia/ następuje na wniosek osoby uprawnionej. Po upływie tego okresu osoba uprawniona traci prawo do świadczeń, chyba że wystąpiła z wnioskiem wraz z wymaganymi dokumentami o świadczenia na nowy okres. Przyznanie więc świadczenia wymaga każdorazowo zaangażowania wnioskodawcy. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 3a cyt. ustawy w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od stopnia niepełnosprawności /jakim jest zasiłek pielęgnacyjny/ ustala się od pierwszego dnia następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Także rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /Dz. U. Nr 105, poz. 881/ w § 3 i 4 wskazuje, że w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów, w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinie przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Skoro w przedmiotowej sprawie wniosek strony wpłynął dopiero w dniu 25 stycznia 2005 r., właściwie przyznano zasiłek od miesiąca stycznia. Nadto wskazano – w odniesieniu do twierdzeń odwołania, że "taki a nie inny termin złożenia wniosku wynikał z procedur prawnych" i w odniesieniu do twierdzeń skargi, iż pracownicy ośrodka pomocy społecznej nie chcieli przyjąć od niej składanego w terminie niekompletnego wniosku – że wobec niepotwierdzenia faktu złożenia wniosku niekompletnego w okresie poprzedzającym wniesienie wniosku z kompletem wymaganych dokumentów, prawidłowo przyznano zasiłek od miesiąca stycznia. Jeśli zaś w przekonaniu strony niedopełnienie obowiązków przez pracowników ośrodka pomocy społecznej wyrządziło jej straty finansowe, to przysługują jej w tym zakresie odpowiednie środki prawne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T.W. zarzuciła niewykonanie wytycznych tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 497/05 poprzez niezbadanie całości materiału dowodowego odnośnie złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, a także nieuwzględnienie, że do czerwca 2004 r. M.W. taki zasiłek pobierała. Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany i przyznania świadczeń rodzinnych M.W. za okres od 15 czerwca 2004 r. i nadal (31 grudnia 2004 r.). Według twierdzeń skarżącej Kolegium niesłusznie zaakceptowało działania GOPS-u zmierzające do pozbawienia osoby uprawnionej należnych jej świadczeń. GOPS utrudniał jej prawo do uzyskania wszystkich świadczeń dla córki M.W. przez odmowę przyjęcia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, stanowiąc, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazany obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje także zbadanie, czy organ administracji ponownie rozpoznający sprawę po wyroku sądu administracyjnego wypełnił powinność wynikającą z art. 153 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z brzmieniem powyższego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Otóż zanim zapadła zaskarżona decyzja z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 497/05 uchylił zaskarżoną przez T.W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. [...]/ w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1.01.2005 r. do 31.12.2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał organowi, aby ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił: "czy T.W. składała wniosek już wcześniej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz czy pobierała i do kiedy zasiłek pielęgnacyjny na córkę M.W.". Stwierdził, że "okoliczności te mogą mieć wpływ na ustalenie daty początkowej i okres pobierania z uwagi na przepisy intertemporalne zawarte w art. 57 ustawy". To wskazanie zostało niejako powtórzone w końcowej części uzasadnienia wyroku, gdzie Sąd nakazał wyjaśnienie czy skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy wniosek ze stycznia 2005 r. jest pierwszym wnioskiem w sprawie, czy też kolejnym, co pozwoli na właściwe ustalenie początkowego terminu dla pobierania zasiłku pielęgnacyjnego...". Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie wywiązał się należycie z obowiązków wynikających z cyt. wyżej art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji oznacza naruszenie dyspozycji tego przepisu. Wydając bowiem zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. ustalił jedynie, że T.W. w dniu 6 maja 2004 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i na jego podstawie przyznano jej ten zasiłek na okres od 1.05.2004 r. do 30.06.2004 r./ decyzja z dnia [...]r., [...], zaś kolejny wniosek został przez nią złożony w dniu 27 stycznia 2005 r. i stanowił on podstawę przyznania zasiłku na okres od 1.01.2005 r. do 31.12.2006 r. /decyzja z dnia [...]r. [...]. Natomiast w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ ten nie poczynił wyjaśnień i w konsekwencji też ustaleń, stosownie do wskazań zawartych we wspomnianym wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 497/05, czy skarżąca składała wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wcześniej i w szczególności czy pobierała go do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych /weszła w życie z dniem 1.05.2004 r./, nie sprecyzował też żadnego stanowiska odnośnie zastosowania przepisów intertemporalnych tj. art. 57 powyższej ustawy. Skoro więc organ II instancji nie wyjaśnił wspomnianych okoliczności, a także możliwości zastosowania wskazanych przepisów intertemporalnych – pomimo wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku tut. Sądu, to bierność organu musi być mu poczytana za zaniedbanie, które stanowi podstawę do usunięcia wydanej przez niego decyzji z obrotu prawnego. Nie podziela Sąd poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby w niniejszej sprawie przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu zacytowanym w tym uzasadnieniu – w istocie przesądzał, że prawidłowym jest przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od stycznia 2005 r. /wniosek w tej sprawie został złożony w dniu 25.01.2005 r./ i tym samym domaganie się takiego zasiłku za okres od 1.07. – 31.12.2004 r. jest nieuzasadnione. Przede wszystkim należy podnieść, że po myśli art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych /w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku – 25.01.2005r./ prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i 14 – 16. Według ust. 2 tegoż artykułu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia /ust. 3/. Z kolei ust. 3a w tej dacie miał następujące brzmienia: "W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia". Stosownie do art. 23 cyt. ustawy i § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm./ do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności albo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt administracyjnych wynika, że uzyskanie wspomnianego wyżej orzeczenia w stosownym czasie /na kolejny okres zasiłkowy/ okazało się dla skarżącej niemożliwe. Nie jest kwestionowane, że mimo złożenia takiego wniosku w kwietniu 2004 r. /poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności ważne było do dnia 15.06.2004 r./, rozstrzygnięcie korzystne dla córki M.W., tj. wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie sygn. akt [...]uzyskała dopiero w dniu 14 grudnia 2004 r. Tak długotrwałe postępowanie nie było przez skarżącą zawinione – za takie bowiem nie może być uznane korzystanie przez stronę z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania. Decyzja w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego ma charakter deklaratoryjny, natomiast przyznanie świadczenia /po uprzednim spełnieniu ustawowych przesłanek/ uzależnione jest od złożenia wniosku. Złożenie zatem wniosku, przy jednoczesnym spełnieniu w tej dacie ustawowych przesłanek prowadzi do powstania tytułu do tego świadczenia, zaś samo wydanie decyzji nie może ograniczać w czasie nabytych uprawnień. W dacie złożenia przez skarżącą wniosku /25.01.2005 r./, jak wyżej wspomniano obowiązywał art. 24 ust. 3a cyt. ustawy, który w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności i uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia przewidywał przyznanie świadczenia od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Złożenie zatem wniosku przy brzmieniu art. 24 ust. 3a cyt. ustawy obowiązującym do dnia 13 stycznia 2006 r. i przy spełnieniu ustawowych przesłanek do nabycia zasiłku pielęgnacyjnego oznacza mianowicie taki skutek, że późniejsza zmiana przepisów – wprowadzająca ograniczenie możliwości uzyskania wyrównania /wypłaty/, nie może dotyczyć wcześniej, nabytych uprawnień /nie może zapis w istocie proceduralny ograniczać nabyte wcześniej uprawnienie/. Natomiast zmianę przepisów cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną nowelą z dnia 29 grudnia 2005 r. /Dz. U. Nr 267, poz. 2260/, która dodała ust. 3b i ust. 3a art. 24 uzupełniła o następującą treść: "nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego" organ II instancji, orzekając po dniu wejścia jej w życie, tj. po 14 stycznia 2006 r. wykładał w ten sposób, że dając pierwszeństwo dodanej normie proceduralnej w konsekwencji pozbawił stronę nabytego prawa, co stanowi naruszenie prawa materialnego. Należy wobec powyższego stwierdzić, że wprowadzona z dniem 14 stycznia 2006 r. zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 24 ust. 3a i 3b nie może dotyczyć wniosku złożonego przed tym dniem, czyli przed datą wejścia w życie tej noweli. Spełnienie zatem warunków ustawowych przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w postaci wyroku Sądu rejonowego określającego stopień niepełnosprawności córki i kolejne złożenie wniosku o ten zasiłek, uprawniało stronę do przyznania tego zasiłku od pierwszego dnia po miesiącu, w którym ustało do nie prawo /a więc także za okres poprzedzający wystąpienie przez nią z wnioskiem z dnia 25.01.2005 r./. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wykona wskazania zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 497/05 i także uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu, w składzie obecnie orzekającym. Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. 19.02.07mk Sygn. akt II SA/Rz 656/06 U Z A S A D N I E N I E