II SA/Rz 657/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał LW (dalej: "skarżącej") rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 152 w [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 19 012,80 zł z powodu uchylania się od obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 152 w [...]. W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wznowienie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki oraz postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżąca grzywny w celu przymuszenia. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Podniosła, że upomnienie z dnia 18 listopada 2015 r. nie zostało prawidłowo doręczone, gdyż nie zachowano siedmiodniowego terminu pomiędzy poszczególnymi awizacjami. W konsekwencji, skoro upomnienie nie zostało doręczone skarżącej zgodnie z unormowaniami K.p.a., to nie została ona prawidłowo pouczona o możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jako nowe okoliczności istniejące w dacie wydania postanowienia skarżąca wskazała zaś na błędne – w jej ocenie – ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące wadliwym przyjęciem, że obiekt objęty decyzją o rozbiórce został zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.) – dalej: "u.p.e.a.", wznowił postępowanie egzekucyjne zakończone ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odmówił uchylenia postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Organ I instancji podał, że upomnienie z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...] zostało wysłane skarżącej listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki przez operatora pocztowego (23 listopada 2015 r. i 30 listopada 2015 r.) skarżąca jej nie podjęła. Mając na uwadze art. 44 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ uznał, że upomnienie zostało skutecznie doręczone skarżącej. Również skutecznie zostało doręczone postanowienie o nałożeniu grzywny. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do podzielenia zarzutu skarżącej o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z kolei okoliczności związane z ustaleniem stanu faktycznego, w oparciu o które wydano decyzję o rozbiórce obiektu, nie stanowią okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. odnoszących się do postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z dnia 29 września 2020 r., kwestionując stanowisko organu odnośnie skutecznym doręczeniu upomnienia, poprzedzającego wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Powtarzając dotychczas sformułowaną argumentację podniosła, że niedotrzymanie terminów awizowania przesyłki pocztowej zawierającej upomnienie stanowi przesłankę wznowienia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWINB podał, że skutek doręczenia skarżącej upomnienia z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...] nastąpił z dniem 7 grudnia 2015 r. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym, aby doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości przy doręczeniu, które skutkowałyby zasadnością wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LW wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim utrzymuje postanowienie organu I instancji, uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 44 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej interpretacji wskazanej regulacji, przyjmując jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej upomnienie i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza, pomijając, że dla prawidłowości doręczenia konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności wskazanych w tym przepisie; II. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie niezachwoania siedmiodniowego odstępu pomiędzy poszczególnymi awizacjami; III. art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu postanowienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej; IV. art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, za wyjątkiem braku możliwości ustnego przedstawienia przez stronę swojego stanowiska i samego udziału stron w takim posiedzeniu, nie wpływa w jakikolwiek sposób na zakres i tryb kontroli przeprowadzonej przez skład orzekający. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, że upomnienie z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...], z uwagi na nieobecność skarżącej zostało złożone w placówce operatora pocztowego i dwukrotnie awizowane. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że pierwszego awizowania dokonano w dniu 23 listopada 2015 r., a drugiego – w dniu 30 listopada 2015 r. Jednocześnie ze wskazanego dokumentu urzędowego wynika, że w dniu 8 grudnia 2015 r. przesyłka pocztowa została zwrócona nadawcy. Sąd stwierdza, że zaskarżonym postanowieniem PWINB w pełni zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu egzekucyjnym postanowienia o nałożeniu skarżącej grzywny w celu przymuszenia. Wymaga podkreślenia, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową bądź milczącym załatwieniem sprawy, do którego na podstawie art. 122g stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 i 13 w dziale II. Ma ona za przedmiot sprawę weryfikacyjną pojmowaną jako zagadnienie weryfikacji w świetle określonych kryteriów i przesłanek określonego orzeczenia, wydanego zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym (M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, "Casus" 2015/77, s. 30). Stąd zarzuty skarżącej związane z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, nie mogły nawet potencjalnie stanowić przesłanki wznowienia postępowania egzekucyjnego, zakończonego postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nie odnoszą się bowiem do postępowania egzekucyjnego lecz administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Nie sposób także traktować samego faktu podniesienia zarzutów co do prawidłowości wydania ostatecznej decyzji jako zaistnienia przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż – co oczywiste – nie stanowi to wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia, nieznanych organowi, który wydał postanowienie. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez skarżącą podstaw wznowienia należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 K.p.a., w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu zarówno wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania (zob. wyrok NSA z 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach opisywanej sprawy zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. skarżąca upatruje w fakcie powtórnego zawiadomienia skarżącej o pozostawieniu w placówce pocztowej przesyłki zawierającej upomnienie o konieczności wykonania decyzji rozbiórkowej i możliwości jej odebrania przed upływem siedmiu dni, liczonych od daty pierwszego zawiadomienia. Sąd nie podziela wyrażonej przez skarżącej oceny okoliczności faktycznych i w tym zakresie za odpowiadające prawu uznaje stanowisko organów nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zgodnie z art. 44 § 2 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie zaś do art. 44 § 3 K.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.). Przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 jest przechowanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego, gdy pismo jest doręczane przez operatora pocztowego, lub złożenie pisma na ten sam okres w urzędzie właściwej gminy (miasta), gdy pismo jest doręczane przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę czy organ. Przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest również umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że pozostawienie w dniu 30 listopada 2015 r. powtórnego zawiadomienia o możliwości podjęcia przesyłki zawierającej upomnienie siódmego dnia liczonego od daty pierwszego awizowania (23 listopada 2015 r.), stanowi samo w sobie o wadliwości doręczenia. Powyższe nie jest również okolicznością prawną, która wykluczałaby możliwość przyjęcia fikcji doręczenia przesyłki w przypadku jej niepodjęcia w terminie. Przepis art. 44 § 4 określający dzień uznania pisma za doręczone odnosi się bowiem wyłącznie do daty pierwszego zawiadomienia strony o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce operatora pocztowego. Powtórne zawiadomienie stwarza jedynie możliwość odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Istotna jest zatem data pierwszego zawiadomienia. Przesyłkę uważa się za doręczoną wraz z upływem czternastodniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia. Dwukrotne zawiadomienie o przesyłce jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia. Przedwczesność drugiego zawiadomienia nie musi natomiast oznaczać bezskuteczności doręczenia, skoro przepis obliguje do dwukrotnego zawiadomienia, nie precyzując, kiedy ma ono nastąpić. Przyjmuje się bowiem, że czternastodniowy termin nie składa się z dwóch odrębnych, siedmiodniowych terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. VI SA/Wa 187/19; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie upomnienie z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...] zostało złożone w placówce operatora pocztowego i zwrócone nadawcy w dniu 8 grudnia 2015 r. Oznacza to, że przesyłka pocztowa została złożona na okres czternastu dni w placówce operatora pocztowego, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia. Wadliwość pozostawienia zawiadomienia siódmego dnia ww. terminu nie wpłynęła tym samym na datę uznania pisma za doręczone z dniem 7 grudnia 2015 r. Jest to o tyle istotne, że upływ siedmiodniowego terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki z placówki, liczonego do dnia powtórnego przedwczesnego awizowania, przypadał na 7 grudnia 2015 r. Nie sposób zatem uznać, że przedwczesne zawiadomienie wprowadziło skarżącą w błąd co do terminu, w który mogła odebrać pismo złożone w placówce operatora pocztowego. Również sama skarżąca nie podjęła chociażby próby uprawdopodobnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonym uchybieniem a niemożliwością odebrania pisma z placówki operatora pocztowego w czternastodniowym terminie. W konsekwencji, brak jest podstaw, aby wskazaną wyżej okoliczność uznać za naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a tym bardziej – za zaistnienie w realiach sprawy przesłanki wznowienia określonej art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.