VI SA/Wa 187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA J. Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA J. Linkowski Sędzia WSA T. Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069) – zwanej dalej k. p. a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. W. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] orzekającej o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 2213) skreślił Z. W. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej z uwagi na fakt wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne z art. 18 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600) – zwanej dalej k. k. w związku z art. 272 k. k. w związku z art. 12 k. k. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 § 1 – 4 k. p. a. "przez awizo", a pismo pozostawiono w aktach sprawy. Uznanie przesyłki za doręczoną poprzedzało złożenie jej w placówce pocztowej w [...] w dniu 7 sierpnia 2018 r. i tego samego dnia pozostawienie zawiadomienia o tym fakcie w oddawczej skrzynce pocztowej w [...] przy ul. [...],[...] [...]. Zawiadomienie ponowne miało miejsce dnia 16 sierpnia 2018 r. Pomimo upływu 14 dni od dnia pierwotnego zawiadomienia przesyłki nie podjęto z placówki pocztowej i przesłano ją zwrotnie do nadawcy. Decyzję uznano za doręczoną w dniu 21 sierpnia 2018 r. Pomimo tego w dniu 29 września 2018 r. decyzja ta została ponownie dostarczona skarżącemu, tym razem osobiście, do rąk adresata, za pośrednictwem Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Z. W. nadał w placówce pocztowej w dniu 12 października 2018 r., stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując że termin ten upłynął bezskutecznie 5 września 2018 r. Wyjaśnił, że ponowne doręczenie stronie decyzji nie wpływa na bieg terminu na wniesienie odwołania, który otworzył się w dniu 22 sierpnia 2018 r., a więc w dniu następnym po doręczeniu decyzji "przez awizo". W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. W. zarzucił naruszenie art. 44 k. p. a. poprzez błędne uznanie, że 21 sierpnia 2018 r. doszło do doręczenia decyzji, bowiem skarżący nie otrzymał żadnej informacji o przesyłce oraz art. 129 § 2 k. p. a. poprzez błędne uznanie, że dnia 29 września 2018 r. miało miejsce powtórne doręczenie, a w konsekwencji – nieprawidłową ocenę, iż bieg terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się już w dniu 22 sierpnia 2018 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie został zawiadomiony o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, a wobec tego o fikcji doręczenia nie może być mowy. W jego ocenie bieg terminu na wniesienie odwołania otworzył się dopiero po doręczeniu decyzji 29 września 2018 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie wskazując na gołosłowność twierdzeń skarżącego o wadliwości czynności doręczenia z 21 sierpnia 2018 r. i akcentując informacyjny charakter doręczenia z 29 września 2018 r. W piśmie z 21 marca 2019 r. skarżący powtórzył stanowisko zaprezentowane w skardze, akcentując konieczność ścisłej wykładni przepisów art. 44 § 1 – 4 k. p. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postawione zarzuty okazały się nieuzasadnione, a w pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się ani w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w poprzedzającym jego wydanie postępowaniu Komendanta Głównego Policji uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędna każdemu prawidłowo funkcjonującemu systemowi prawnemu zasada pewności obrotu, wymaga posługiwania się niekiedy przez ustawodawcę znanymi już prawu rzymskiemu konstrukcjami prawnymi, zakładającymi fikcję określonego stanu faktycznego bądź skutku prawnego. Fikcje prawne służą w szczególności uchyleniu niepewności co do stanu prawnego, dyscyplinowaniu uczestników obrotu, a także przyspieszeniu i ułatwieniu ustaleniu stanu faktycznego (zob. A. Wolter (red.), Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999, s. 83). Przykładem fikcji prawnej funkcjonującej w postępowaniu administracyjnym jest przewidziany w art. 44 § 1 – 4 k. p. a. tryb doręczenia przesyłek kierowanych przez organy administracji za pośrednictwem operatora pocztowego, w ramach którego pomimo braku fizycznego dotarcia przesyłki do adresata może dojść do uznania ją za doręczoną ze wszystkimi związanymi z tym skutkami, w tym – w zakresie biegu terminów procesowych. Przesłanki omawianej instytucji doręczenia "przez awizo" jako wyjątku od doręczenia umożliwiającego zapoznanie się przez adresata z treścią pisma muszą być wykładane ściśle, a poprawność czynności doręczenia musi być rygorystycznie przestrzegana. Sekwencja czynności warunkujących powstanie fikcji doręczenia jest uregulowana w przepisach art. 44 § 1–3 k. p. a. W art. 44 § 1 posłużono się sformułowaniem "niemożność doręczenia", która odnosi się do braku podstaw albo faktycznej możliwości doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 k. p. a. Niemożność tę wyczerpuje, po pierwsze, nieobecność adresata bądź dorosłego domownika w miejscu zamieszkania w momencie podjęcia próby doręczenia i brak osób wyczerpujących pojęcie sąsiada albo dozorcy. Po drugie, niemożność doręczenia zachodzi w sytuacji, gdy wprawdzie takie osoby są obecne, ale wyraźnie odmówiły podjęcia się przekazania przesyłki adresatowi albo nie są zdolne ze względów psychofizycznych, by to uczynić (zob. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 454). Druga przesłanka doręczenia "przez awizo" dotyczy czynności podmiotu, któremu powierzono czynności doręczenia. W przypadku doręczenia przez pocztę obejmuje ona pozostawienie pisma na okres 14 dni w placówce pocztowej. Zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 15 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) placówka pocztowa stanowi jednostkę organizacyjną operatora pocztowego lub agenta pocztowego, w której można zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej lub która doręcza adresatom przesyłki pocztowe lub kwoty pieniężne określone w przekazach pocztowych, albo inne wyodrębnione i oznaczone przez operatora pocztowego miejsce, w którym można zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej lub odebrać przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym. Trzecia przesłanka obejmuje złożenie zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Zawiadomienie należy umieścić w skrzynce oddawczej albo – gdy nie jest to możliwe – w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję. Kolejność miejsc, w których można pozostawić awizo, jest bezwzględnie obowiązująca, co oznacza, że doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a tylko w przypadku braku takiej możliwości w innych miejscach (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3420/14, Lex nr 2205306). Treść zawiadomienia powinna zawierać informację o fakcie i dacie, w której doręczenie osobiste nie powiodło się oraz o tym, że przesyłka zostanie złożona w placówce pocztowej na okres siedmiu dni, i możliwości jej odebrania przez adresata w tym terminie. Niestawienie się adresata po odbiór przesyłki obliguje doręczyciela do ponowienia zawiadomienia i zakreślenia 14-dniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia. Wymagania te korespondują z § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. poz. 545). Przepis ten przewiduje, że "zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową". W zakresie usług świadczonych przez Pocztę Polską S.A. treść zawiadomienia reguluje § 24 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały nr 48 /2018 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z 20.03.2018 r. – "Regulamin świadczenia usług powszechnych". W myśl tego przepisu zawiadomienie sporządza się na odpowiednim formularzu. Jego treścią jest informacja o próbie doręczenia przesyłki, o terminie odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka jest przechowywana. W przypadku pozostawienia zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki pocztowej w innym miejscu niż skrzynka oddawcza adresata miejsce to odnotowywane na przesyłce pocztowej. W § 24 ust. 1 pkt 2 wspomnianego regulaminu przewidziano dodatkową możliwość skierowania zawiadomienia w formie elektronicznej (SMS albo e-mail), jeżeli adresat złożył w placówce oddawczej żądanie otrzymywania zawiadomień w formie elektronicznej. W orzecznictwie przyjęto, że w zawiadomieniu o przesyłce należy precyzyjnie podać miejsce poprzez określenie nazwy podmiotu, który przesyłkę przechowuje, oraz jego adresu. Zawiadomienie powinno zawierać także szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16, Lex nr 2339611). Przyjmuje się, że nieodnalezienie awiza przez stronę w miejscu, w którym według deklaracji doręczyciela awizo zostało pozostawione, nie wpływa na prawidłowość skutecznego doręczenia (zob. wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, Lex nr 1403125). Okoliczność ta może jednak uzasadniać przywrócenie terminu uchybionego na skutek takiego zdarzenia. Podnoszone w niniejszej sprawie twierdzenia skarżącego o tym, że nie został poinformowany o fakcie pozostawienia przesyłki na poczcie pozostają gołosłowne. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił nawet takiego uchybienia. Nie uruchomił też postępowania reklamacyjnego dotyczącego kwestionowanych czynności doręczenia. Na uwagę zasługuje fakt, że decyzja została przesłana do na adres wskazywany przez skarżącego w sporządzonych przez niego pismach. Na znajdujących się w aktach sprawy kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 121 akt administracyjnych) widnieją stosowne adnotacje i podpisy dokumentujące daty i fakt dokonania poszczególnych czynności składających się na doręczenie "przez awizo". Ostatnia przesłanka doręczenia "przez awizo" obejmuje nieodebranie przesyłki w miejscu jej pozostawienia w wyznaczonym terminie. Przesyłkę uważa się za doręczoną wraz z upływem 14-dniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia. Dwukrotne zawiadomienie o przesyłce jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia. Przedwczesność drugiego zawiadomienia nie musi oznaczać bezskuteczności doręczenia, skoro przepis obliguje do dwukrotnego zawiadomienia, nie precyzując, kiedy ma ono nastąpić. Przyjmuje się bowiem, że 14-dniowy termin nie składa się z dwóch odrębnych, 7-dniowych terminów. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 24 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2995/12, Lex nr 1591871, funkcją ponownego zawiadomienia jest przypomnienie stronie o możliwości odebrania pisma, nie zaś otwarcie biegu kolejnego, siedmiodniowego terminu. Upływ tego terminu automatycznie rodzi bezwzględny skutek doręczenia. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem doręczyciel pozostawił zawiadomienie w skrzynce oddawczej w dniach 7 i 16 sierpnia 2018 r. Podsumowując, wskazane w zaskarżonym postanowieniu i udokumentowane w materiale znajdującym się w aktach sprawy czynności doręczenia decyzji "przez awizo" zostały przeprowadzone poprawnie. Ustalenie przez organ, że doręczenie decyzji miało miejsce 21 sierpnia 2018 r. należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się zaś do kwestii ponownego skierowania decyzji do doręczenia jej stronie, to podkreślić należy, że przepisy kodeksu nie przewidują możliwości dwukrotnego doręczenia pisma tej samej osobie (zob. wyrok NSA z 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1259/13, Lex nr 1769171). W związku z tym w przypadku późniejsze wydanie adresatowi pisma należy uznać za bezskuteczne procesowo (zob. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2647/16, Lex nr 2582267, wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 244/16, Lex nr 2400058). Dokonanie ponownej próby doręczenia decyzji należy zatem zakwalifikować jako naruszające art. 44 § 4 k. p. a. (zob. wyroki NSA z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2028/12, Lex nr 1342085; z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, Lex nr 745778). Czynności tej nie można więc utożsamiać z doręczeniem. To bowiem przecież już nastąpiło, z dniem upływu 14 - dniowego terminu, liczonego od złożenia przesyłki na poczcie. Podjętej w dniu 29 września 2018 r. czynności dostarczenia decyzji skarżącemu nie można zatem przypisywać waloru doręczenia, a skoro tak, to nie sposób identyfikować z nią momentu otwarcia biegu terminu procesowego na wniesienie odwołania. Popełnione w tym zakresie uchybienie pozostaje jednakże bez wpływu na wynik postępowania, bowiem odwołanie skarżącego zostało nadane po upływie terminu ustawowego, który bezskutecznie minął z dniem 5 września 2018 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd skargę oddalił.