II SA/Rz 658/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla pracowników I. uchyla zaskarżoną decyzję i pkt 3 decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [...] kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 658/14 UZASADNIENIE Na skutek przeprowadzonej kontroli w A. Sp. z o.o. (wcześniej A. sp. z o.o. – Sp. Komandytowo-Akcyjna) Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 11 pkt 1-3, 6 i 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 404, ze zm., dalej: "Upip") nakazał Spółce: 1. odnowić oznakowanie barwami bezpieczeństwa dróg transportowych w pomieszczeniu magazynu opakowań należącym do Zakładu Produkcyjnego w R. przy ul. B.; 2. odnowić oznakowanie barwami bezpieczeństwa dróg transportowych w magazynie wysokiego składowania, znajdującego się w Zakładzie nr 2 w R.; 3. zapewnić pracownikom młyna wykonującym pracę w pomieszczeniu młyna (usytuowanym w budynku magazynu opakowań) pomieszczenie higieniczno – sanitarne tj. ustęp z umywalką z dopływem ciepłej i zimnej wody oraz pomieszczenie do higienicznego przechowywania odzieży i spożywania posiłków, dostępne bez konieczności wychodzenia na zewnątrz budynku. Termin wykonania ostatnio wymienionego zobowiązania określono do dnia 28 listopada 2014. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o uchylenie pkt 3 wydanego nakazu i umorzenie postępowania w tym zakresie, wskazując, że nie jest właścicielem terenu, na którym zrealizowano młyn wraz z wiatą, lecz jego dzierżawcą. Ponadto w chwili obecnej zmniejszono czas pracy młyna do 2,50 h w ciągu zmiany, zaś w pozostałym czasie pracownicy wykonują pracę w halach, gdzie mają swobodny dostęp do pomieszczeń higieniczno – sanitarnych oraz pomieszczeń do spożywania posiłków. Okręgowy Inspektor Pracy (OIP) nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 Upip. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w grudniu 2013 r. i styczniu 2014 r. ustalono, że pracownicy obsługujący młyn pracowali przez 5 godzin w ciągu zmiany roboczej, zaś pozostałe 3 godziny wykonywali pracę w magazynie odpadów poprodukcyjnych. W budynku, gdzie znajdują się te pomieszczenia nie zapewniono pomieszczeń higieniczno – sanitarnych, a pracownicy korzystali z takich pomieszczeń zlokalizowanych w halach produkcyjnych. Tym samym nie mieli możliwości korzystania z nich bez wychodzenia na zewnątrz budynku, w którym pracowali. W świetle ustaleń dokonanych przez inspektorów pracy pomieszczenie, w którym eksploatowany jest młyn jest pomieszczeniem pracy w rozumieniu obowiązujących przepisów, a zatem w budynku tym odbywa się praca, co wiąże się z koniecznością zapewnienia w nim pomieszczeń higieniczno – sanitarnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu zmierzającego do ustalenia rodzaju obiektu budowlanego, do którego odnosi się zaskarżona decyzja oraz naruszenie § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i ochrony pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że młyn usytuowany jest w budynku. Zgodnie z przepisami rozporządzenia obowiązek zapewnienia pomieszczeń higieniczno – sanitarnych odnosi się wyłącznie do "budynków", w których odbywa się praca. Strona skarżąca podniosła, że rozporządzenie nie zawiera definicji "budynku", jednakże w jego treści ustawodawca posługuje się pojęciem "obiektów budowlanych", co wskazuje na celowe ograniczenie zastosowania przepisu § 1 ust. 1 załącznika nr 3 rozporządzenia wyłącznie do budynków w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie magazyn opakowań wraz z przyległym do niego młynem stanowią lekka konstrukcję stalową i są budowlą w rozumieniu przepisów ww. ustawy, co z kolei wyłącza możliwość zastosowanie do tego obiektu ww. uregulowania. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy [...] wniósł o jej uwzględnienie, podzielając zarzuty skargi związane z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia rodzaju obiektu budowlanego, do którego odnosi się decyzja organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. w ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak określonej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 11 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z § 111 i § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia. Przepis art. 11 pkt 1 wskazanej ustawy obliguje organy inspekcji pracy do wydania w formie decyzji administracyjnej nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Decyzje te wydawane są przez Inspektorów Pracy, w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych i stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazać należy, że stwierdzenie naruszenia przepisów obligujące organ do wydania decyzji winno zostać należycie udokumentowane i udowodnione, a zatem jako okoliczność stanowiąca podstawę do wydania decyzji wykazanie takiej nieprawidłowości podlega regulacjom i zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. To na organie ciąży obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego i należytego udokumentowania stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające standardów tych nie dotrzymały. W kwestionowanej decyzji organ inspekcji pracy nakazał skarżącej spółce m.in. zapewnienie pracownikom wykonującym pracę w pomieszczeniu młyna pomieszczenia higieniczno – sanitarnego oraz pomieszczenia do przechowywania odzieży i spożywania posiłków, dostępnych bez konieczności wychodzenia na zewnątrz budynku. Obowiązek zapewnienia tego rodzaju pomieszczeń wynika z § 111 ust. 1 rozporządzenia, zaś szczegółowe wymagania dla nich określono załączniku nr 3 rozporządzenia. Stosownie zaś do treści § 1 ust. 1 załącznika nr 3, pomieszczenia higieniczno – sanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Słusznie podnosi skarżąca, że przytoczony przepis załącznika do rozporządzenia dotyczy wyłącznie budynku, w którym odbywa się praca, nie zaś każdego obiektu budowlanego. Stąd też nakaz zapewnienia pomieszczeń higieniczno-sanitarnych może zostać wydany w oparciu o ww. przepisy wyłącznie w sytuacji, gdy miejscem wykonywania pracy jest budynek. Z akt niniejszej sprawy nie wynika czy obiekt, w którym mieści się młyn stanowi w istocie budynek, czy też jak podnosi skarżąca stanowi budowlę. W istocie przepisy Upip oraz rozporządzenia nie zawierają legalnej definicji "budynku", a zatem uznać należy, że zastosowanie ma definicja zawarta ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). Warunkiem zaliczenia danego obiektu do "budynków" w myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy jest jego trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu. Na powyższą okoliczność orzekające organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, zaś w aktach sprawy brak dokumentów, które uzasadniałyby zaliczenie obiektu do kategorii budynków. Protokół z przeprowadzonej kontroli nie zawiera danych lub opisu obiektu, jego szkicu lub zdjęć. Ponadto organ nie pozyskał decyzji o jego pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub kopii książki obiektu budowlanego prowadzonej w myśl art. 64 ustawy Prawo budowlane. Nie chodzi przy tym o zgromadzenie całej wymienionej powyżej dokumentacji, a jedynie o wykazanie cech wskazanych w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, umożliwiających zakwalifikowanie obiektu do kategorii budynków i w konsekwencji wykazanie uprawnienia organu do wydania zaskarżonego nakazu. Prowadząc postępowanie dowodowe należy mieć na uwadze, że sam fakt scharakteryzowania obiektu jako "lekkiej konstrukcji stalowej" nie przesądza sam w sobie o jego zaliczeniu do kategorii budowli. Kwestią istotną jest to, czy konstrukcja ta jest trwale związana z gruntem, czy posadowiono ją na fundamentach oraz czy posiada przegrody budowlane (ściany) oraz dach. Zważyć również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" nie sprowadza się do fizycznego połączenia obiektu z gruntem lecz posadowienia go na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ na powyższą okoliczność organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń Sąd uznał, że wydając decyzje naruszyły wspomniane już przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem od ustalenia czy sporny obiekt jest budynkiem uzależnione jest wydanie nakazu w oparciu o wskazane powyżej przepisy prawa materialnego. To zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji w części określonej pkt 3, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organu ustali jednoznacznie charakter obiektu budowlanego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, a następnie rozstrzygnie w uchylonym zakresie w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy.