II OSK 39/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 358/11 w sprawie ze skargi S. K. i K. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. K. i K. G. solidarnie na rzecz Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 358/11, po rozpoznaniu skargi S. K. i K. G. uchylił zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Lublinie, Delegatura w Białej Podlaskiej w piśmie z dnia 6 czerwca 2010 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej o usytuowaniu reklamy świetlnej na obszarze układu urbanistycznego miasta Międzyrzec Podlaski objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków nr A/673, bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pomimo wydania przez ten organ decyzji z dnia 8 kwietnia 2010 r., odmawiającej udzielenia zgody na usytuowanie w tym miejscu urządzenia reklamowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej w związku z ww. pismem wszczął postępowanie i w trakcie oględzin dokonanych w dniu 3 września 2010 r. przy udziale stron stwierdził, że działka nr 948/2 położona w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ulic [...] i Lubelskiej w Międzyrzecu Podlaskim zabudowana jest budynkiem będącym siedzibą Urzędu Gminy Międzyrzec Podlaski. W maju 2010 r. wspólnicy spółki cywilnej [...] ustawili na terenie tej działki nośnik reklamy podświetlanej zamontowany na dwuosiowej przyczepie ciężarowej posiadającej dowód rejestracyjny [...] wydany przez Starostę Bialskiego o nr rej. [...] (przyczepa ciężarowa: rok produkcji - 1997, dopuszczalna ładowność 1070 kg, nacisk na oś 6,00kN). Na przyczepie zamontowano konstrukcję z profili stalowych o przekroju kwadratowym w kształcie dwóch odwróconych liter "T". Dolne profile, poprzeczne do osi przyczepy posiadają wysuwane przedłużenia z nagwintowanymi otworami, w których osadzono stalowe śruby zakończone kwadratową podporą stalową - stopą. Osadzenie każdej z czterech podpór - stóp za pomocą śruby umożliwia regulację jej wysokości w zakresie kilkunastu centymetrów. Pod stalowymi stopami znajdują się drobnowymiarowe elementy betonowe zapewniające wzmocnienia (odpowiedni opór podłoża) oparcia stóp. Pomiędzy słupami konstrukcji wsporczej zamocowano prostokątną ramę z panelem świetlnym składającym się z dziewięciu części. Powierzchnia łączna panelu o wymiarach zewnętrznych ok. 3,9 x 2,8 m wynosi 11,06 m2. Rama z zamontowanym panelem posiada konstrukcję umożliwiającą opuszczenie jej w dół. Skrajne słupy posiadają odciągi z lin stalowych. Panele świetlne posiadają instalację elektryczną zasilaną z zewnętrznego źródła. Wspólnicy spółki cywilnej [...], będący właścicielami przedmiotowego urządzenia, oświadczyli, iż posiadają zgodę właściciela terenu na zajęcie gruntu pod przyczepę ciężarową i nie dokonali w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia ani nie występowali o pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej nakazał K. G. oraz S. K., wspólnikom spółki cywilnej [...], rozbiórkę obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego usytuowanego na terenie działki nr 948/2 położonej przy ul. [...] 20 w Międzyrzecu Podlaskim, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 29 tej ustawy. Z kolei w treści art. 30 Prawa budowlanego szczegółowo określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ podkreślił, iż w ustawie - Prawo budowlane rozróżniono dwie grupy urządzeń reklamowych: te, na których instalowanie wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - tylko zgłoszenie oraz te wolno stojące urządzenia reklamowe, które stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji, w której przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy wykonane przez wspólników spółki cywilnej [...] roboty budowlane stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też zaliczyć je należy do kategorii budowy "budowli" objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że Prawo budowlane nie wskazuje, jakie przesłanki przesądzają o uznaniu obiektu budowlanego za trwale związany z gruntem. Posiłkując się definicją zawartą w słowniku języka polskiego (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, s. 794), organ przyjął, że przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu), natomiast pojęcie "montażu" oznacza składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (ww. Słownik, tom II, str. 209). Wobec powyższego, w ocenie organu, tak pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że w wyniku czynności dotyczących instalowania powstaje nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie powinny być wykonane przy jego realizacji, zawsze będzie wynikał z konkretnej, zindywidualizowanej sytuacji, na którą wpływa zarówno wielkość tego urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inny bowiem charakter mają prace przy wykonywaniu urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów i wysokości jednego metra, a inny - urządzenia o wadze kilkudziesięciu kilogramów i wysokości kilku metrów. W związku z powyższym organ drugiej instancji stanął na stanowisku, iż wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia, czy może być on zakwalifikowany jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też nietrwale związany z gruntem. Organ powołał się przy tym na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. W powołanych przez organ wyrokach wskazano również, iż o trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decydują jego parametry techniczne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowe urządzenie jest konstrukcją reklamową trwale związaną z gruntem, gdyż "świadczą o tym jego wielkość, tj. panel świetlny o wymiarach ekranu: 2,8 m x 3,9 m". Jest to zatem wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Orzeczenie rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy uzasadnił tym, iż w sprawie nie zachodzą określone w art. 48 ust. 2 tej ustawy okoliczności umożliwiające legalizację tego obiektu. Jego wzniesienie nie jest bowiem zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyrzec Podlaski uchwalonego Uchwałą Nr XLI/370/2002 Rady Miejskiej Międzyrzeca Podlaskiego z dnia 30 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 19, poz. 490). S. K. i K. G. w skardze na powyższą decyzję zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż przyczepa samochodowa z zamontowanym na niej urządzeniem reklamowym jest budowlą trwale związaną z gruntem, na której wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez przyjęcie, że sposób posadowienia przyczepy na podłożu pozostaje bez znaczenia dla jego kwalifikacji, a decydujące znaczenie ma w tym względzie wielkość billboardu; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia przyczyn uznania pojazdu skarżących za obiekt trwale związany z gruntem; 4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zaniechania jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż okoliczność, że przedmiotowa przyczepa z umieszczonym na niej podświetlanym ekranem stanowi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, potwierdzają m. in. wymiary i ciężar tego urządzenia wskazane w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanek, którymi kierował się, uznając objęte niniejszym postępowaniem urządzenie reklamowe za obiekt budowlany trwale związany z gruntem, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności decyzja negatywna z punktu widzenia adresata, tj. decyzja nakładająca określony obowiązek bądź odmawiająca przyznania uprawnienia, powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył dyspozycje powyższych norm prawnych. Mimo, że we wstępnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, iż kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy wykonane przez wspólników spółki cywilnej [...] roboty budowlane stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też zaliczyć je należy do kategorii budowy "budowli" objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to w dalszej części uzasadnienia ograniczył się jedynie do powołania poglądów orzecznictwa (wraz ze wskazaniem dat i sygnatur spraw sądowych) oraz ogólnikowego stwierdzenia, iż "wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia, czy może być on zakwalifikowany jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też nietrwale związany z gruntem". Sąd podkreślił, że nie kwestionuje tych poglądów, jednak należy mieć na uwadze, iż zostały one wyrażone na tle różnych okoliczności faktycznych spraw, stąd nie mogą być traktowane jako uniwersalne. Organ powinien był zatem odnieść zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dorobek orzecznictwa do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, analizując stanowiska sądów w kontekście ustalonych podczas oględzin parametrów przedmiotowego urządzenia reklamowego. Tymczasem organ odwoławczy wskazał jedynie, iż przedmiotowe urządzenie jest konstrukcją reklamową trwale związaną z gruntem, gdyż "świadczą o tym jego wielkość, tj. panel świetlny o wymiarach ekranu: 2,8 m x 3,9 m". Wynika z tego, iż jedynym kryterium przesądzającym, według organu, o zakwalifikowaniu przedmiotowego urządzenia reklamowego do kategorii budowli trwale związanych z gruntem jest jego wielkość, co zresztą przeczy wcześniejszemu stwierdzeniu tego organu, iż o tym, czy obiekt może być zakwalifikowany jako wolnostojący trwale związany z gruntem decyduje nie tylko wielkość obiektu, ale również jego masa i względy bezpieczeństwa. Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy charakteru przedmiotowego urządzenia reklamowego, sprowadzające się do niewykazania, z jakich przyczyn organ uznał je za budowlę trwale związaną z gruntem jest równoznaczne z nierozpoznaniem istoty sprawy, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wymogi określone w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., ustalając jednoznacznie charakter prawny przedmiotowego urządzenia reklamowego, co pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że wykonane urządzenie reklamowe trwale połączone z przyczepą samochodową funkcjonalnie stanowi w świetle powołanych przepisów tymczasowy obiekt budowlany i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez organ właściwy, tym bardziej, że został zlokalizowany w terenie objętym ochroną konserwatorską i jako urządzenie reklamowe podświetlane stanowić może potencjalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego co wiąże się z naruszeniem 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym; - w konsekwencji powyższego naruszenie art. 39 Prawa budowlanego w związku z treścią Uchwały Nr XLI/370/2002 Rady Miejskiej Międzyrzeca Podlaskiego z dnia 30 stycznia 2002 r., którą uchwała ta wprowadziła ograniczenia w zabudowie dz. nr ewid. 948/2 poprzez ustanowienie układu urbanistycznego miasta Międzyrzeca Podlaskiego objętego ochroną konserwatorską, na mocy wpisu do rejestru zabytków p od nr A/673; naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie że nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki urządzenia reklamowego, podświetlanego w związku z odmowną decyzją Konserwatora zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]; naruszenie przepisów, postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie należało skargę oddalić ze względu na treść art. 48 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. błąd w ustaleniach faktycznych jakie dokonał Sąd w trakcie procedowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uznanie, że organ II instancji nie podał podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił czym kierował się przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił charakteru urządzenia oraz nie wyjaśnił dlaczego uznał urządzenie reklamowe jako trwale związane z gruntem, co stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organu obu instancji administracyjnych, zebranym materiałem dowodowym i wskazanymi faktami jak również wyjaśnieniami udzielonymi na rozprawie przez upoważnionego pracownika WINB w Lublinie, a także braku analizy dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo, a dokonana ocena zrealizowanego urządzenie reklamowego nastąpiła w oparciu o kryteria, jakie zostały wypracowane w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych. Wskazano, że poza przyjętymi kryteriami tj. waga, wielkość i względy bezpieczeństwa, jako wynikający z całości materiału dowodowego wyłania się jeszcze jedno kryterium, funkcjonalne. Kryterium to, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, odnosi się do funkcji przyczepy ciężarowej, jaką w tej sytuacji pełni. W opisanym stanie faktycznym przyczepa, mimo iż została zarejestrowana i dopuszczona do ruchu na drogach publicznych, faktycznie stanowi fundament urządzenia reklamowego. Nośność przyczepy odpowiada wadze i wielkości urządzenia, co przekłada się bezpośrednio na funkcję jaką fundament pełni w budynku, budowli itp. Ponadto ustawienie konstrukcji urządzenia reklamowego na przyczepie samochodowej, ma na celu obejście prawa w zakresie budowy, o której mowa w przepisach prawa budowlanego. Organ przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 151/11, w którym wyraził pogląd, że "orzeczeniu i wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na kołach nie stoi na przeszkodzie fakt zarejestrowania tego obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC, jeżeli z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że czynności te zostały podjęte przez inwestora jedynie dla pozoru, tj. w celu uniknięcia nakazu rozbiórki, a rzeczywistym (głównym) przeznaczeniem tego pojazdu pozostaje użytek niemobilny". Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie tylko chodzi o obejście przepisów prawa budowlanego, ale również przepisów dotyczących bezpieczeństwa na drogach publicznych i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyrzec Podlaski. Zaskarżony wyrok narusza w sposób oczywisty art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że wykonane urządzenie reklamowe trwale połączone z przyczepą samochodową funkcjonalnie stanowi w świetle powołanych przepisów tymczasowy obiekt budowlany i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez organ właściwy. Kierując się wskazanymi powyżej kryteriami jak również biorąc pod uwagę funkcję jaką spełnia przyczepa samochodowa wraz z zainstalowanym na niej urządzeniem reklamowym - reklamą świetlną, wypełnia dyspozycję powołanego artykułu. Za podstawę przyjęto, wprost definicję zawartą w nim, zgodnie z którą: "przez tymczasowy obiekt budowlany - należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki...". Ustawodawca nie wymienił wszystkich obiektów, które poddał temu rygorowi w sposób zamknięty, zatem przyjąć należy, że przedmiotowe urządzenie reklamowe mieści się w w/w regulacji. Konsekwencją błędu co do ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd w trakcie procedowania jest, że niewłaściwie zarzucono organowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., pomijając w całości wyjaśnienia i ustalenia poczynione przez ten organ w toku postępowania administracyjnego, jak również, pominięcie w rozważaniach Sądu, treści art. 48 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 i odpowiednich przepisów dotyczących ochrony zabytków, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i regulacji dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na negatywne oddziaływanie reklam świetlnych, ustawionych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg publicznych, jako elementu potencjalnie wpływającego na bezpieczeństwo ruchu. Zdaniem organu, nie można robić zarzutu w zakresie niewyjaśnienia wszelkich okoliczności, w tym przypadku kwalifikacji robót wykonanych przez inwestora, tracąc z uwagi funkcję jaką spełniać ma przedmiotowe urządzenie reklamowe a w szczególności fakt, że posadowienie jego na przyczepie, w przypadku braku zgody Konserwatora Zabytków na ustawienie jego na w/w działce, stanowi obejście powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jest rzeczą oczywistą, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jaki organ zgromadził w trakcie procedowania, inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę na tej działce, a zgłoszenia wykonania tego typu urządzenia spotkałoby się ze sprzeciwem. Ponadto, wydaje się prawidłowym postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. , gdyż w ocenie organu, na skutek błędów w ustaleniach faktycznych, Sąd uchylił decyzję organu II instancji w sytuacji, gdy winien skargę oddalić. Organy administracji publicznej działają w oparciu o przepisy prawa. Tę zasadę formułuje art. 6 K.p.a., w oparciu o którą kierowały się organy nadzoru budowlanego, działając w interesie społecznym mając na uwadze przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji. Trudno także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7 K.p.a., w oparciu o przytoczone fakty, gdyż działania podejmowane przez organ zgodne były z przepisami prawa materialnego jak również formalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako trafne należało uznać wszystkie zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki niezasadnie przyjął, iż decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania warunkującym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera ustalenia faktyczne i prawne dotyczące istotnych okoliczności sprawy. Wskazane przez Sąd niedostatki w zakresie wyjaśnienia przez organ odwoławczy podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia nie są na tyle znaczące, aby uniemożliwiły właściwą kontrolę legalności decyzji. Zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie orzeka tylko w oparciu o uzasadnienie zaskarżonej decyzji, lecz stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Uwzględniając zatem materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym oraz stan faktyczny przedstawiany w decyzjach wydanych w obu instancjach – stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż przeznaczenie przedmiotowego obiektu, jago wielkość, masa, sposób posadowienia oraz względy bezpieczeństwa warunkowały jego zakwalifikowanie jako urządzenie reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem. Słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej również na kryterium funkcjonalne, które należało wziąć pod uwagę przy kwalifikowaniu przedmiotowego obiektu. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie miało to, że przyczepa samochodowa użyta została faktycznie jako fundament urządzenia reklamowego. Za fundament należy rozumieć nie tylko podstawę budowli wykonaną z betonu, czy innych materiałów budowlanych, ale każdą dolną część obiektu stanowiącą podstawę konstrukcyjną osadzoną na gruncie lub w gruncie. Bez znaczenia jest więc okoliczność, że przyczepa użyta do urządzenia reklamowego została zarejestrowana i dopuszczona do ruchu. Niewątpliwie w konkretnym przypadku zastosowanie przyczepy nie było związane ze zwykłym przeznaczeniem pojazdów samochodowych, lecz służyło wyłącznie jako podstawa konstrukcyjna do nośnika reklamowego. Istotny dla klasyfikacji obiektu był sposób posadowienia na gruncie i charakter poszczególnych elementów konstrukcji. Zastosowana konstrukcja słupów stalowych z odciągami, panele świetlne, betonowe bloczki, instalacja elektryczna tworzą całość, którą zasadnie organy obu instancji określiły jako obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenia na budowę. W konsekwencji prawidłowe było też wnioskowanie organów nadzoru budowlanego, że w świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zaistniały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki, w związku z brakiem możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu. Jako słuszny należało w konsekwencji uznać zarzut, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu z uwagi na treść przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie których orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci urządzenia reklamowego. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 i inne w nich powołane). Zauważyć należy, że już w wyroku z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikowania obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Z kolei w wyroku z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Prawa budowlanego, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane Komentarz Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2005 str. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07). Dodać należy, że przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiując pojęcie budowli stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r. str. 46-51). Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 – "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i II OSK 681/07). Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OKS 754/06). Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29, a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego trzeba uznać, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3), to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w ust. 2 tego przepisu. Przenosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego analizowanego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że dla zakwalifikowania przedmiotowego urządzenia reklamowego jako obiektu trwale związanego z gruntem istotne znaczenia miał charakter i parametry techniczne zastosowanej konstrukcji jako całości, w ramach której użyta przyczepa samochodowa stanowiła podstawę osadzaną na gruncie, co w efekcie zapewniało stabilność obiektu i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Niewątpliwie wielkość i przeznaczenie urządzenia, jago konstrukcja, zastosowany sposób montażu świadczą o trwałym związaniu urządzenia reklamowego z gruntem, w takim rozumieniu jak stanowi o tym art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wobec powyższego należało przyjąć, że decyzja organu odwoławczego wydana została zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, a w konsekwencji jej uchylenie przez Sąd Wojewódzki było niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną skorzystał jednocześnie z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę wniesioną przez skarżących. Z przyczyn podanych wyżej skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dla porządku należy dodać, że niezasadny był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który w sprawie nie miał zastosowania. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.