II OSK 681/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Janina Kosowska NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 719/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] S.A. w P. na rzecz Wojewody W. kwotę 400 ( czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 719/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez [...] S.A. w P. decyzję Wojewody W. z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W wyniku pisma z dnia [...], którym Spółka [...] zgłosiła zamiar wykonania robot budowlanych polegających na zamontowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 4 m na 3 m w P. przy ul. [...] na terenie działki nr [...], Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...], zn. [...] zgłosił sprzeciw wobec pow. budowy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonane zgłoszenie nie dotyczy robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wskazał, że budowa nośników reklamowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, poprzedzonej decyzją o warunkach zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. i wniosła o uchylenie sprzeciwu i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podniosła zaś, że organ nie przedstawił żadnych dowodów, na których się oparł, ale lakonicznie stwierdził, że budowa nośników reklamowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...], zn. [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. są niesłuszne, ponieważ wszystkie dowody, dokumenty akt sprawy pochodzą od strony i były jej znane, natomiast odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego organ wskazał, że projektowany nośnik reklam jest budowlą, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jego budowa nie może być uznana za instalowanie. Zdaniem organu posadowienie urządzenia reklamowego – nośnika z tablicą reklamową w terenie, związane z koniecznością wykonania prac geodezyjnych i budowlanych, jest budową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, instalacją może być jedynie montaż tablicy na nośniku. W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] ponownie zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy instalowaniu urządzenia są prowadzone roboty budowlane, ale są to roboty montażowe, nie stanowiące budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, nośnik reklamowy jest gotowym elementem konstrukcyjnym, który może być ustawiony w dowolnym miejscu, bez konieczności wykonywania fundamentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że wykonywanie robót polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych związanych z instalowaniem tablic i urządzeń reklamowych, i to niezależnie od tego, czy są one wkopane w ziemię, czy ustawione na konstrukcji naziemnej. Zdaniem Sądu wznoszenie (instalowanie) tablic i urządzeń reklamowych zarówno na budynkach jak i na gruncie, trwale z nim związanych, wymaga stosowania możliwie najprostszych procedur, długotrwałość postępowania niweczy najczęściej celowość instalowania reklamy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda W. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1, 3 oraz 6 i 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że urządzenie reklamowe w postaci nośnika reklam, którego czas rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie jest określony, nie jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę oraz, że niewymagające pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych w postaci instalacji urządzenia reklamowego dotyczy także urządzeń reklamowych wolnostojących, stanowiących tymczasowy obiekt budowlany, a nie tylko instalacji na istniejących obiektach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że posadowienie budowli w formie nośnika reklamowego w terenie jest budową w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, łączy się z koniecznością wykonania prac budowlanych. Nośnik można zamontować na prefabrykowanym fundamencie, jednak pod fundament ten należy wykonać prace ziemne budowlane, czego nie można uznać za "montaż". Dopiero na tym fundamencie, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, można zamontować nośnik. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 188 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując, że zaskarżonym wyrokiem Sąd naruszył przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1, 3 oraz 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), dalej powołanej jako Prawo budowlane, przez błędną ich wykładnię w konsekwencji czego przyjęto, iż wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego nośnika reklamowego typu backlight, nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, jakie przyjął Sąd I instancji, iż kwestię urządzeń reklamowych reguluje wyłącznie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zapominając niejako o wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeniach reklamowych, zaliczanych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli. W świetle powyższych przepisów na gruncie Prawa budowlanego możemy mówić o co najmniej dwu rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 zwrot "instalowanie", nie występuje w definicjach legalnych budowy i robót budowlanych, zamieszczonych w pkt 6 i 7 art. 3 Prawa budowlanego, jednak użycie jego w kontekście ww. przepisów wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu (urządzeń, krat) na obiektach budowlanych, Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem (typem) urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i wniesienia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaś o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, niepubl.; wyrok NSA z 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05, niepubl.; wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. II OSK 1329/05, niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06 niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 754/06, niepubl.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, oparł się bezkrytycznie na poglądzie wyrażanym w komentarzu do Prawa budowlanego, nie dokonując samodzielnej, własnej wykładni przepisów Prawa budowlanego, adekwatnej do rozpoznawanej sprawy. Nic też dziwnego, że w dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd pomylił urządzenia reklamowe (nośniki reklam) z samą reklamą, której instalacja "z natury swej wymaga szybkich działań", co zdaniem Sądu w sprawach urządzeń reklamowych, "wymaga stosowania możliwie najprostszych procedur". W związku z powyższym należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjnego sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co obliguje je do oceny zgodności zaskarżanych aktów z przepisami obowiązującego prawa, co wymaga rzetelnej i wszechstronnej wykładni tych przepisów, a nie lakonicznych i ogólnikowych stwierdzeń nie znajdujących oparcia w prawie. Ponadto należy wyjaśnić, że czym innym są urządzenia reklamowe (nośniki reklam), o których mowa w przepisach Prawa budowlanego, a czym innym "reklamy" w znaczeniu potocznym, w jakim użyto tego słowa w omawianym fragmencie uzasadnienia zaskarżanego wyroku. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania było "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe" (nośnik reklam), które służyć może do wielokrotnego wykorzystania na cele reklamowe – do instalowania na nim reklam. Nie można więc względów przemawiających za stosowaniem w sprawie wykładni celowościowej przepisów uzasadniać tym, że "długotrwałość postępowania niweczy najczęściej celowość instalowania reklamy". Są to dwa różne zagadnienia, z których tylko jedno – wykładnia przepisów prawa należy do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.