IV SA/Po 151/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (znak sprawy: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") – działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie "p.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") - nakazał A. W. rozbiórkę przybudówki na kołach (wymiar: 1,65 m ( 2,95 m) dobudowanej do istniejącego budynku na działce nr [...] w miejscowości O., ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010 r. kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce do istniejącego budynku dobudowana jest przybudówka na kołach, konstrukcji blaszanej, stanowiąca zaplecze zlokalizowanego w budynku sklepu. Według oświadczenia inwestora, A. W., dostawił on ww. pomieszczenie blaszane na kołach do budynku około jednego tygodnia przed dniem kontroli i nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową tej przybudówki. Wobec tego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (dalej: "Postanowienie") PINB: (1) wstrzymał roboty budowlane przy dobudowie ww. przybudówki, (2) ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu oraz (3) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do [...] września 2010 r., określonych dokumentów niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowej budowy. Do dnia wydania decyzji rozbiórkowej żądane dokumenty nie zostały przez inwestora dostarczone, a zadeklarowane przezeń usunięcie przedmiotowej samowoli budowlanej nie znalazło potwierdzenia w wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. W części prawnej uzasadnienia swej decyzji organ I instancji wskazał, że obiekty na kołach, tzw. barakowozy, są zaliczane do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. i mieszczą się w kategorii budowli. W odniesieniu do budowy tego rodzaju budowli na kołach konieczność uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia będzie zależeć od tego, jak długo inwestor zamierza użytkować obiekt w danym miejscu: jeśli w okresie krótszym niż 120 dni, to może wybudować go na podstawie zgłoszenia, a jeśli w okresie dłuższym, to należy uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie PINB bezspornym jest fakt samowolnego rozpoczęcia przez inwestora dobudowy przybudówki na kołach do istniejącego budynku, co zobligowało organ do zainicjowania postępowania legalizacyjnego i wydania Postanowienia. Z kolei negatywny wynik tego postępowania – wyrażający się w nieprzedstawieniu przez inwestora w zakreślonym terminie żądanych dokumentów – skutkował koniecznością nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 4 p.b. Opisaną decyzję inwestor zaskarżył w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ I instancji błędnie stanął na stanowisku, iż przedmiotowy pojazd na kołach jest przybudówką i mieści się w kategorii budowli, a w rezultacie – bezzasadnie nakazał rozbiórkę. Tymczasem, zdaniem odwołującego się, sporny obiekt stanowi pojazd samochodowy, czego dowodem jest fakt, iż w dniu [...] października 2010 r. został on zarejestrowany jako przyczepa. Skoro Starosta Kaliski uznał ten pojazd za pojazd samochodowy i dopuścił go do ruchu, to nie może on być uznawany za budowlę, przybudówkę czy tymczasowy obiekt budowlany. Zatem w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego nie może nakazać rozbiórki pojazdu samochodowego, który został zarejestrowany. W związku z powyższym, w ocenie odwołującego się, całe postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "WWINB") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, iż twierdzenie inwestora, że skarżona decyzja PINB jest bezprzedmiotowa, gdyż sporny obiekt stanowi pojazd samochodowy, nie jest zgodne z prawdą. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że głównym przeznaczeniem tego obiektu, będącego przybudówką na kołach, nie jest jej użytkowanie jako przyczepy, pomimo jej rejestracji jako pojazdu, ale jako pomieszczenia zaplecza sklepu. W ocenie organu odwoławczego obiekt ten trafnie został zaliczony przez PINB do tymczasowych obiektów budowlanych, a ponieważ od chwili ustawienia przybudówki minął okres 120 dni, inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Zatem zgodnie z prawem organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wyszczególnionych w Postanowieniu dokumentów. Ponieważ inwestor żadnego z nich nie przedłożył, PINB zobowiązany był do orzeczenia rozbiórki obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. A. W. wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB jako naruszającej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego oraz prawa materialnego, (2) umorzenie postępowania oraz (3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ II instancji nie uwzględnił faktu, iż stan naruszenia prawa, który był podstawą wydania decyzji o rozbiórce, został usunięty. Podkreślił, że, jak już pisał w odwołaniu, pojazd będący wcześniej przybudówką został zarejestrowany jako pojazd mechaniczny (przyczepa) i dopuszczony do ruchu, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie było w ogóle przedmiotem rozpoznania. Wbrew twierdzeniom wynikającym z decyzji, zarejestrowana przyczepa nie może być, z jednej strony, traktowana jako pojazd mechaniczny podlegający przepisom Prawa o ruchu drogowym, a z drugiej, w świetle Prawa budowlanego, jako tymczasowy obiekt na kołach. Brak jest jakichkolwiek przepisów uprawniających organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki pojazdów mechanicznych dopuszczonych do ruchu i zarejestrowanych przez inny władny organ administracyjny w ramach jego kompetencji. Skarżący podkreślił, że obecny stan faktyczny i prawny jest niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, wobec czego zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę jest bezprzedmiotowa, gdyż nie istnieje opisany w niej stan naruszenia prawa. Brak jest obiektu, co do którego decyzja mogłaby być wykonana, gdyż, jak zadeklarował skarżący, sam usunął naruszenia. W związku z powyższym, zgodnie z art. 105 k.p.a., postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę organ II Instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności sądy administracyjne dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które skutkowałyby, w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) tego aktu. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. W świetle tych ustaleń nie budzi wątpliwość fakt zrealizowania przez skarżącego, najpóźniej z początkiem maja 2010 r., na działce nr [...] w O. przybudówki na kołach, pozbawionej ściany tylnej i tą stroną dobudowanej ("dostawionej") do istniejącego budynku, stanowiącej zaplecze mieszczącego się w tym budynku sklepu, z którym ma bezpośrednie połączenie poprzez otwór drzwiowy wykonany w ścianie budynku – wszystko to w warunkach samowoli budowlanej. Należy w tym miejscu podkreślić, iż z treści skargi wynika, że skarżący nie kwestionuje już samego faktu dopuszczenia się tej samowoli – o czym świadczą m.in. użyte w skardze stwierdzenia: "pojazd będący wcześniej przybudówką" (s. 1 skargi) oraz "sam usunąłem naruszenia" (s. 2 skargi) – a jedynie dowodzi, że zrealizowany samowolnie obiekt już nie istnieje, a to od momentu, gdy stanowiący go pojazd został zarejestrowany jako pojazd mechaniczny (przyczepa) i dopuszczony do ruchu. W uznaniu Sądu, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały ów pojazd (przybudówkę na kołach) jako tymczasowy obiekt budowlany, trafnie powołując się w tym zakresie na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków i innych podobnych obiektów na kołach. W świetle tego orzecznictwa, o charakterze takiego obiektu, jako obiektu budowlanego, decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej (por. np. wyrok NSA z dnia 13.03.2009 r., II OSK 348/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA") Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowa przybudówka – z uwagi na jej faktyczny okres użytkowania (ponad 120 dni) oraz brak wymaganego pozwolenia na budowę – podlega dyspozycji przepisu art. 48 ust. 1 p.b., w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 p.b., w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy przy tym podkreślić, że na gruncie cytowanego przepisu oraz definicji "budowy" zawartej w art. 3 pkt 6 p.b., w odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się w orzecznictwie już samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 06.11.2007 r., II SA/Bk 506/07, CBOSA), a nawet samo tylko usytuowanie w określonym miejscu takiego obiektu, który w całości został wykonany poza miejscem budowy (por. wyrok NSA z dnia 13.03.2008 r., II OSK 216/07, CBOSA). Ponadto należy wskazać, że przepis art. 48 ust. 1 p.b. nie uzależnia zastosowania zawartej w nim normy prawnej od sposobu połączenia obiektów budowlanych, z których jeden stanowi dobudowę do drugiego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 06.05.2008 r., II OSK 502/07, CBOSA), a więc w szczególności od tego, czy ma ono, jak w przywołanym wyżej orzeczeniu NSA, charakter trwały, czy też, jak w niniejszej sprawie, nietrwały, tj. umożliwiający stosunkowo łatwe "przystawianie" i "odstawianie" dobudówki. Nie ulega wątpliwości – na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej – że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności podjęcie próby przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Trzeba wszakże podkreślić, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora, który wcale może nie chcieć jej przeprowadzić, dając temu wyraz np. poprzez nie przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji. W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż inwestor ani w zakreślonym, ani w późniejszym terminie nie przedstawił dokumentów, o które został wezwany Postanowieniem. Wobec powyższego, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 48 ust. 4 p.b., organy obu instancji nie miały innego wyboru, jak tylko orzec rozbiórkę samowolnie wykonanej dobudówki. Na przeszkodzie orzeczeniu rozbiórki przedmiotowego obiektu nie stoi fakt, iż "w międzyczasie" doszło do jego zarejestrowania przez inwestora jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych (k. 57 akt sądowych), gdyż, w ocenie Sądu, były to czynności podjęte wyłącznie dla pozoru. Należy bowiem zgodzić się z WWINB, że całokształt okoliczności niniejszej sprawy wskazuje, iż głównym przeznaczeniem przedmiotowej przybudówki, pomimo jej zarejestrowania jako pojazdu mechanicznego (przyczepy), nie było jej użytkowanie w charakterze przyczepy, lecz jako pomieszczenia zaplecza sklepu. O pozorności działań inwestora – oprócz podejmowanych przezeń prób ukrycia przed inspektorami PINB rzeczywistego sposobu użytkowania obiektu podczas "zapowiedzianych" kontroli – świadczy w szczególności fakt dokonania rejestracji przyczepy dopiero w toku postępowania rozbiórkowego (w dniu 15 października 2010 r., tj. zaledwie na 5 dni przed wydaniem decyzji przez organ I instancji), a także sama konstrukcja przyczepy, która w sposób atypowy dla tego rodzaju pojazdu samochodowego została wyposażona w drzwi od strony dyszla (zob. zdjęcie na k. 25 akt sądowych). W uznaniu Sądu orzeczeniu i wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na kołach nie stoi na przeszkodzie fakt zarejestrowania tego obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC, jeżeli z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że czynności te zostały podjęte przez inwestora jedynie dla pozoru, tj. w celu uniknięcia nakazu rozbiórki, a rzeczywistym (głównym) przeznaczeniem tego pojazdu pozostaje użytek niemobilny. Teza ta znajduje pełne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 kwietnia 2009 r. (II OSK 565/08, CBOSA), odnoszącym się wprost do etapu egzekwowania rozbiórki obiektu na kołach, w którym to orzeczeniu przywołany Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącego, iż okoliczność zamontowania kół do takiego obiektu i jego zarejestrowanie jako pojazd powoduje bezprzedmiotowość egzekucji administracyjnej. Zdaniem NSA: "Tylko wówczas, gdyby po zamontowaniu kół sporny obiekt został usunięty z danego terenu, czyli faktycznie wykorzystany jako pojazd, można byłoby mówić o dobrowolnym wykonaniu obowiązku rozbiórki (usunięcia) obiektu. Jeżeli jednak fakt ten nie miał miejsca, samo zamontowanie kół, a nawet zarejestrowanie obiektu jako pojazd we właściwym organie, z jednoczesnym pozostawieniem w tym samym miejscu, stanowiłoby czynności wykonane dla pozoru, nie skutkujące bezprzedmiotowością egzekucji administracyjnej." Cytowane tezy wyroku NSA – które Sąd w składzie obecnym w pełni podziela – pozostają aktualne i adekwatne także w okolicznościach niniejszej sprawy, przesądzając w szczególności, że sam fakt zarejestrowania przez skarżącego przedmiotowego obiektu jako przyczepy i opłacenia składek ubezpieczenia OC nie oznacza jeszcze usunięcia stanu samowoli budowlanej i nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania rozbiórkowego. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.