II OSK 502/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 246/06 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 502 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], którą to decyzją nakazano B. G. rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w dniu [...] B. G. dokonała zgłoszenia robót budowlanych, polegających na "gruntownym" remoncie zabudowań gospodarczych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w S. w postaci naprawy ścian, wymiany konstrukcji dachu oraz poszycia dachu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na mocy art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.- dalej zwanej ustawą Prawo budowlane/ oraz § 7 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawie rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych decyzją z dnia [...] nakazał B. G. rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano część obiektu w postaci trzech ścian i stropu, tworzących pomieszczenie o wymiarach 6,40 x 5,17 i wysokości 2,62 m, po uprzedniej rozbiórce istniejącego w tym miejscu budynku gospodarczego. Zdaniem organu, wykonane roboty wykraczają poza zakres zgłoszenia z dnia [...], obiekt nie może też podlegać legalizacji. W odwołaniu B. G. wniosła o uchylenie decyzji, wyjaśniając, że w toku remontu obiekt uległ zawaleniu, stąd też został odbudowany bez naruszenia granicy sąsiada. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając ustalenia faktyczne co do zakresu zrealizowanych robót na fundamentach pomieszczenia gospodarczego. Nadto, organ II instancji wskazał, iż roboty ze względu na usytuowanie w granicy, wymagały uzyskania odstępstwa od rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. G. wniosła o uchylenie decyzji organu obydwu instancji, zarzucając, iż organy nadzoru budowlanego nie wykazały i nie uzasadniły należycie stanowiska, czy wykonana przez nią przebudowa i remont obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia - z uwagi na zawalenie się starego budynku podczas prac rozbiórkowych, podkreślając przy tym, że zgłoszenia rozpoczęcia robót rozbiórkowo-remontowych dokonała w odpowiednim czasie. Nadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na zaniechanie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenia obowiązków w celu zalegalizowania budowy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako przypadek samowoli budowlanej, podlegającej trybowi z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 – dalej zwanej ustawa Prawo budowlane/. Zdaniem Sądu będące przedmiotem niniejszej sprawy roboty z uwagi na wymiar obiektu dobudowanego do budynku mieszkalnego i powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2 nie były zwolnione od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i nie były objęte zgłoszeniem z dnia [...], które wszak dotyczyło naprawy ścian, a nie - ich wymiany. Stąd też istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie też zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy nie mogą nakładać obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu, jeżeli wiadomo, że inwestor nie jest w stanie ich wykonać, a zobowiązanie do złożenia projektu architektoniczno-budowlanego musi być poprzedzone stwierdzeniem, że możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, bowiem w przeciwnym wypadku inwestor zostałby narażony na zbędne wydatki, skoro i tak nie byłoby możliwe zalegalizowanie samowoli. W niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy wskazał na istnienie obydwu przypadków, które obligowały do wydania nakazu rozbiórki z mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem brak jest planu miejscowego, a skarżąca nie uzyskała decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oraz jak wskazał Sąd usytuowanie obiektu w granicy działki narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wynikającym z rozporządzenia zmieniającego z dnia 7 kwietnia 2004 r. /Dz. U. Nr 109, poz. 1156/, a to zgodnie z normą intertemporalną zawartą w § 2 rozporządzenia nowelizującego. Zasadą jest sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zrealizowany samowolnie budynek nie przylega na całej długości do ściany budynku na działce sąsiedniej, bowiem zbliźnione są jedynie budynki mieszkalne na obydwu sąsiednich działkach. Stąd też sytuowanie budynku w niezabudowanej granicy działki sąsiedniej narusza przepisy techniczno-budowlane. Nie jest też możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z przepisami, jako że wymagałoby to realizacji obiektu w innym miejscu, a więc uprzedniej rozbiórki obiektu. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia fakt, iż uprzednio istniał w tym miejscu tak usytuowany budynek gospodarczy, bowiem przepisy określające sytuowanie obiektu stosuje się nie tylko przy projektowaniu i budowie, ale także odbudowie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a./. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. G. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: - naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie go jako podstawy decyzji o bezwzględnej rozbiórce obiektu budowlanego przy ul. [...] w S., choć z okoliczności sprawy i analizy dokonanych przez inwestorkę robót wynika z uwagi na trwałe połączenie wykonanego obiektu (przybudówki) z budynkiem mieszkalnym, związane z częściowym rozebraniem jego konstrukcji nośnej, iż zastosowanie winny mieć przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane dające inwestorowi możliwość "zalegalizowania" zrealizowanego zamierzenia budowlanego; - oraz ewentualnie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 48 ustawy "Prawo budowlane" poprzez pominięcie faktu, że z uwagi na powierzchnię odbudowanego pomieszczenia, która wynosi 28 m2 (a nie 35m2), skarżąca nie miała obowiązku uzyskać pozwolenia na budowę, albowiem realizacja takiego zamierzenia remontowo-budowlanego odbywa się na podstawie stosownego zgłoszenia organom budowlanym, którego skarżąca przed przystąpieniem do robót dokonała. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego I i II stopnia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając swoją kasację skarżąca podniosła, że błędność rozstrzygnięcia Sądu I instancji wynikła z zaakceptowania przez Sąd niewłaściwie zastosowanych przez organy administracji budowlanej przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, podczas gdy - z uwagi na trwałe połączenie dobudowanego pomieszczenia z domem mieszkalnym skarżącej (związanego z koniecznością częściowego "rozebrania" ściany nośnej budynku mieszkalnego) - zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dające inwestorowi możliwość zalegalizowania zrealizowanych robót budowlanych. Strona skarżąca wskazując na wyrok z dnia 12 grudnia 1996 roku, w sprawie o sygn. II SA/Wr 236/96 (opublikowanej w OSP 1997/11 poz. 202) stwierdziła, że kontrolowane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu administracji budowlanej ogranicza się do nakazania rozbiórki przybudówki bez określenia obowiązku przywrócenia rozbudowanego budynku do stanu poprzedniego, mimo że rozbudowa ta polegająca na wybudowaniu, a dokładnie odbudowaniu pomieszczenia gospodarczego, przekwalifikowanego na przybudówkę budynku mieszkalnego, poprzedzona została częściową rozbiórką ściany nośnej budynku mieszkalnego. Zdaniem autora kasacji braku rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie można oceniać jako wady decyzji, gdyż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie stwarza podstawy do nakazania przywrócenia budynku rozbudowanego do stanu poprzedniego. Taki bowiem obowiązek może być określony przez organ na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, iż ani uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ani uzasadnienie zaskarżonych decyzji administracyjnych nie zawierają jakichkolwiek dywagacji na temat zasadności przeprowadzenia i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 50 i 51 "Prawa budowlanego", świadczy to niewątpliwie o braku jakiejkolwiek analizy Sądu I instancji w tym zakresie. W ocenie strony wnoszącej kasację błędność rozstrzygnięcia Sądu (oraz organów administracji budowlanej) wynikła również z naruszenia art. 29 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przedmiotowym przypadku na będącej wynikiem błędu lub przeoczenia - odmowie jego zastosowania. Jak ustalił i przyjął Sąd I instancji budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie była z uwagi na powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2 zwolniona od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zaś organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, "że powierzchnia zabudowy przekraczająca 30 m2 powierzchni - wymagała pozwolenia na budowę". Z zestawienia dwóch powyższych ustaleń, wynika, że istnieją w tej kwestii zasadnicze rozbieżności, których jednoznaczne ani Sąd, ani organ administracji budowlanej w sposób nie budzący zastrzeżeń nie wyjaśnił. Przyjęte przez organy nadzoru budowlanego i Sąd wymiary dobudowanego pomieszczenia to 6,40m x 5,17m, dają powierzchnię zabudowy 33,08 m2, a nie "ponad 35 m2" jak przyjmuje to Sąd I instancji. W rzeczywistości odbudowane przez skarżącą pomieszczenie ma wymiary 5,40m x 5,17m, co daje powierzchnię zabudowy niespełna 28 m2 i z tego powodu jego odbudowanie, w myśl art. 29 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego", nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i możność wybudowania budynku w oparciu o przewidziane prawem budowlanym - zgłoszenie - rozpoczęcia robót remontowo-budowlanych, którego inwestorka dokonała, brak było prawnych podstaw do nakazania rozbiórki obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona. W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów kasacji w granicach wyżej wskazanych trzeba przede wszystkim stwierdzić, iż zarzuty te zostały wadliwie sformułowane. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, co stwierdzono w kasacji wprost, a więc na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tymczasem zarzut określony w kasacji jako "ewentualny" wskazując na naruszenie "prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane" skupił się nie na błędnej wykładni tego przepisu, czy też jego niewłaściwym zastosowaniu, ale zakwestionowano prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bez jednoczesnego wskazania norm prawa procesowego, którym zdaniem skarżącej uchybił Sąd w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe uwagi na względzie i przytoczone na wstępie ograniczenia wynikające z art. 183§ 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i to w zakresie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku należało uznać za dokonane prawidłowo. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane nie może być uznany za zasadny. Niezależnie od uwag wyżej przedstawionych zauważyć trzeba, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane stanowił, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m." Tak więc aby możliwe było zaliczenie określonego obiektu do budowli, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane, nie można ograniczyć się tylko do eksponowania rozmiarów budynku, ale koniecznym jest też wykazanie, że jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i stanowi uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Autor kasacji spełnienia tych warunków koniecznych dla zaistnienia powyższego przepisu nawet nie wywodził, a w powiązaniu z brakiem zarzutu odnoszących się do kwestii ustaleń w sprawie czyni zarzut uchybienia powyższej normie niezasadnym. Za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenia prawa materialnego art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uchybienia tej normie prawnej strona skarżąca upatruje w tym, iż do wskazanego w kontrolowanej decyzji obiektu z uwagi na jego trwałe połączenie z budynkiem mieszkalnym, zastosowanie winny mieć przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, które to normy dają możliwość zalegalizowania zrealizowanych robót budowlanych. Przytoczony wyżej pogląd autora skargi kasacyjnej uznać trzeba za wadliwy. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie uzależnia bowiem zastosowania tej normy prawnej od sposobu połączenia obiektów budowlanych, z których jeden stanowi dobudowę do drugiego obiektu. Natomiast co istotne przepisy art. 50 ustawy Prawo budowlane i art. 51 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie do sytuacji innych niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie jednakże Sąd pierwszej instancji przyjął jako trafne ustalenie dokonane przez organy, iż przedmiotowy obiekt wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunkach i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenia, iż obiekt narusza przepisy, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jego do stanu zgodnego z prawem, a strona wnosząca kasację zasadności tych ustaleń skutecznie nie zakwestionowała. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.