II SA/Rz 661/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 661/12 UZASADNIENIE Wnioskiem z 11.07.2011 r. A. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w R. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n.: pawilon usługowo handlowy z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na działce nr 1026, przebudowa przyłącza gazu i przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr 1025 i 1026, przyłącze gazu i kanalizacji sanitarnej na działce nr 1025, przyłącze wody na działkach nr 1026, 1049/4, wjazdy z ulicy S., nr ewid. 321 na działce nr 1025 z parkingami na działkach nr 1025 i 1026 przy ulicy S. w R. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego przez A. L., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zwrócił uwagę, że sąsiadujące z terenem inwestycji działki nr 1027/5 i 1027/7 zabudowane są budynkami mieszkalnymi, a ogół właścicieli lokali, które wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Co do zasady wspólnotę w stosunkach zewnętrznych reprezentuje zarząd. W przypadku uznania za strony postępowania wszystkich współwłaścicieli działek nr 1027/5, 1027/6, 1027/7 i 1094/4 koniecznym jest ustalenie czy poszczególne lokale znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika zaś, by organ I instancji poczynił takie ustalenia. W ocenie Wojewody wyjaśnienia wymagała też kwestia wentylacji budynku i tym samym zgodności inwestycji z § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ I instancji powinien był także wyjaśnić czy ilość miejsc postojowych jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w R. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo handlowego z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na działce nr 1026, przebudowę przyłącza gazu i przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr 1025 i 1026, przyłącze gazu i kanalizacji sanitarnej na działce nr 1025, wjazdy z ulicy S., nr ewid. 321 na działce nr 1025 z parkingami na działkach nr 1025 i 1026 przy ulicy S. w R. W uzasadnieniu podniesiono, że po uwzględnieniu wskazań zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zawiadomiono wszystkich członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. S. w R. oraz pozostałe strony postępowania o uzupełnieniu wniosku pismem z 23.02.2012 r. poprzez wyłączenie z postępowania budowy przyłącza wodociągowego. Organ I instancji wskazał, że po zanalizowaniu projektu budowlanego stwierdzono, że zostały zachowane warunki dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w istniejących budynkach mieszkalnych. Projekt zagospodarowania działki został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych jako zgodny z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Budynek został także zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wnioskodawca spełnił natomiast wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołania złożyli A. L. i W. D. Odwołujący złożyli także wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze stron, jako że są współwłaścicielami lokali mieszkalnych (na zasadach wspólności małżeńskiej) oraz udziału w gruncie po budynkiem 12a przy ul. S. w R., stanowiącym działkę nr 1028/3, 1029/1, 1049/3 oraz drogi dojazdowej – działki nr 1028/5, 1029/4, 1049/4, 1027/6 i 1027/8 . A. L. wskazał, że projekt budowlany jest niezgodny z warunkami zabudowy terenu, gdyż wbrew zaleceniom tam zawartym projektowany budynek stanowi dużą bryłę, która zasłania wybudowane budynki mieszkalne. Sklep spożywczy, zaprojektowany na parterze budynku nie posiada wystarczającego zaplecza i odpowiedniej liczby miejsc postojowych, na co zwrócił już uwagę Wojewoda [...] w wydanej uprzednio decyzji. Ponadto, dla projektowanych gabinetów lekarskich brak jest szczegółowych opisów ich ostatecznego przeznaczenia a wentylacja grawitacyjna nie jest dostosowana do rodzaju zaprojektowanych pomieszczeń. Odwołujący wskazał także, że projekt budowlany jest niezgodny z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych (...) w szczególności z § 13 ww. rozporządzenia ponieważ budynek ten będzie zaciemniał pomieszczenia mieszkalne sąsiednich budynków. Zaprojektowana wentylacja grawitacyjna jest niezgodna z przeznaczeniem pomieszczeń na parterze i na piętrze ( § 51 ww. rozporządzenia). Odwołujący wskazał, że wymagana odległość dla projektowanego budynku to 8 metrów dla ścian o odporności ogniowej mniejszej niż EI 120, zgodnie z tabelą zawartą w § 216 i w § 217 ww. rozporządzenia, a w rzeczywistości odległość ta wynosi 6 m, co jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami. A. L. podniósł, że inwestor nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomości na cele budowlane w odniesieniu do działki, przez które został zaprojektowany przyłącz. W. D. w swoim odwołaniu podniósł identyczne argumenty, jak A. L. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ), dotyczący podmiotów, które posiadają status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy, definiujący pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. W dalszej kolejności stwierdzono, że w niniejszej sprawie obszar oddziaływania stanowią działki nr 1027/5, 1027/6 i 1094/4, które są objęte współwłasnością mieszkańców budynku położonego przy ul. S. tj. m.in. A. L. i W. D. Wskazano, że zgodnie z treścią uchwały nr [...] z dnia 26.01.2010 r. oraz uchwały nr [...] z dnia 22.02.2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. S. wybrała zarząd Wspólnoty. W związku z powyższym, organ I instancji prawidłowo przyjął, że stroną niniejszego postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd, nie zaś wszyscy współwłaściciele działek nr 1027/5, 1027/6 i 1049/4. Wojewoda podniósł, że członek wspólnoty mieszkaniowej może występować samodzielnie jako strona postępowania w sprawie jeśli istnieje przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania mieszkania, będącego jego własnością. Gdy w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu znajduje się tylko nieruchomość wspólna tj. część gruntu wspólnego, legitymowaną do udziału w takim postępowaniu jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa. Organ odwoławczy wskazał, że z dokonanej w toku postępowania odwoławczego analizy projektu budowlanego nie wynika, by lokalizacja projektowanego obiektu naruszała wymagania określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Żaden z lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku 12A nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji ponieważ wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między budynkami. Organ odwoławczy stwierdził także, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 271 ww. rozporządzenia. Ścianę budynku od strony budynków wielorodzinnych zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego, dlatego należy uznać, że lokalizacja projektowanego budynku jest zgodna z § 271 ww. rozporządzenia. Wojewoda [...] uznał, że okoliczności podnoszone przez odwołujących w ich wnioskach o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mogą być podstawą do przyznania im przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Odwołując podnieśli, bowiem, że projektowana inwestycja wpływa na ich lokale mieszkalne poprzez hałas urządzeń będących na wyposażeniu lokali oraz z uwagi na małą liczbę miejsc postojowych. Jednak organ odwoławczy stwierdził, że fakt powodowania uciążliwości przez inwestycję nie jest równoznaczny z posiadaniem przez odwołujących interesu prawnego i nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania. Powoływane przez odwołujących okoliczności świadczą jedynie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego. A. L., reprezentowany przez radcę prawnego E. C. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z aktu notarialnego z dnia 1 marca 2010 r. Rep [...], nr [...], na okoliczność, że skarżący jest współwłaścicielem działek nr 1049/4 i 1027/6, uznanych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. za obszar oddziaływania planowanej inwestycji, nie stanowiących nieruchomości wspólnej, objętej zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent Miasta [...], dokonując ustaleń w zakresie kręgu podmiotów, które powinny być stronami postępowania ograniczył się jedynie do ustalenia składu zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nie ustalił zaś jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W związku z powyższym Wojewoda [...] winien był uchylić decyzję organu I instancji wobec nie wykonania wytycznych zawartych we wcześniej wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. a także z powodu naruszenia podstawowych zasad postępowania. Organ I instancji wydał bowiem orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o materiał dowodowy, który nie zawierał kompletnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Organ I instancji nie dopełnił obowiązku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji Prezydenta Miasta [...] jest obarczone brakami, co jest niezgodne z art. 107 k.p.a. W dalszej kolejności skarżący zakwestionował ustalenie organu odwoławczego, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazano, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) nie stanowią wyłącznej podstawy do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji natomiast zachowanie odległości określonych w przepisach techniczno-budowlanych nie oznacza, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren nieruchomości inwestora. Nie przesądza także o posiadaniu przez właściciela nieruchomości sąsiedniej interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 28 Prawa budowlanego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy zaliczyć nie tylko przepisy rozporządzeń, określających warunki techniczne, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska. W ocenie skarżącego, skoro Wojewoda przyznał przymiot strony Wspólnocie Mieszkaniowej i uznał, że nieruchomości ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji należy wyciągnąć wniosek, że stroną postępowania powinien być także współwłaściciel działek i lokalu, znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącego oczywistym jest, że prowadzona w projektowanym obiekcie działalność powoduje szereg uciążliwości w tym hałas, emisję spalin oraz blokowanie dróg dojazdowych przez parkujące samochody. Skarżący wskazał także, że jego prawo współwłasności działek nr 1049 i 1027/6 nie pozostaje w żadnym związku z nieruchomością wspólną, związaną z prawem do lokalu, administrowaną przez Wspólnotę Mieszkaniową. W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu przymiot strony powinni posiadać zarówno współwłaściciele działek nr 1049 i 1027/6 jak i Wspólnota Mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Decyzją tą umorzono postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie zostało wniesione przez osoby (A. L. i W. D.), którym nie przysługiwał status strony w prowadzonym postępowaniu. Organ przyjął, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, pod którym to pojęciem rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął ustalenia organu I instancji, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje następujące działki: nr 1026, 1025, 1049/4, 321, 1027/3, 1027/5, 1027/6, 1027/7 i 1049. W związku z powyższym za strony postępowania uznano oprócz inwestora, A. sp. z o.o. - właściciela działki nr 1026, także: Gminę Miasta [...], będącą właścicielem działek nr 1025 i 1049, Miejski Zarząd Dróg [...] - zarządcę działki nr 321, E. M. – właścicielkę działki nr 1027/3 oraz osoby wchodzące w skład zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. S. w R. Jak wynika z akt administracyjnych, podstawą przyznania ww. Wspólnocie Mieszkaniowej statusu strony było stwierdzenie, że z ksiąg wieczystych wynika, że działki nr 1027/5 i nr 1027/7 są zabudowane budynkami mieszkalnymi natomiast działki nr 1027/6 oraz nr 1049/4 są terenami mieszkaniowymi stanowiącymi współwłasność na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowy sprzedaży. W związku z powyższym odmówiono przyznania odwołującym statusu strony w postępowaniu gdyż są oni właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych nr 12A, 12B, 12C przy ul. S. oraz nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, który pozwalałby na uczestnictwo w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją. Powyższe ustalenia organu odwoławczego należy uznać za niewystarczające w świetle wyrażonego w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Oznacza to, że z chwilą wyodrębnienia pierwszego samodzielnego lokalu powstaje wspólnota mieszkaniowa, która posiada zdolność sądową. Jeśli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokalu ( art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). Oznacza to, że zarząd wspólnoty ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Jak zostało już potwierdzone w bogatym orzecznictwie, sprawą dotyczącą nieruchomości wspólnej jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdy nieruchomość objęta wspólnotą mieszkaniową znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Zatem właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony chyba, że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego ( por. wyroki NSA z dnia 30.06.2010 r., sygn. akt II OSK 729/09, System LEX nr 597816 oraz z dnia 26.06.2007 r., sygn. akt II OSK 627/06, LEX Nr 344935, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.09.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1833/04, LEX Nr 817788). W niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa jest niewątpliwie stroną postępowania, jednak jej uprawnienie do występowania w imieniu ogółu właścicieli odnosi się do lokali wyodrębnionych w danym budynku oraz do nieruchomości wspólnej, przez którą należy rozumieć grunt, części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie można więc rozciągnąć uprawnienia zarządu wspólnoty mieszkaniowej do reprezentacji współwłaścicieli tych nieruchomości, które nie wchodzą w skład wspólnoty. Ustalając zakres stron postępowania Wojewoda [...] oparł się jedynie na treści uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 26.01.2010 r., nr [...] oraz z dnia 22.02.2011 r., nr [...] w sprawie wyboru oraz uzupełnienia składu zarządu Wspólnoty, nie poczynił natomiast niezbędnych ustaleń w celu określenia jakie konkretnie nieruchomości są objęte Wspólnotą Mieszkaniową a w szczególności czy objęte są nią również działki 1049/4 i 1027/6, których współwłaścicielem jest skarżący, a które stanowią drogę dojazdową. W przypadku bowiem ustalenia, że nieruchomości te, znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji nie są objęte Wspólnotą Mieszkaniową, należy przyznać właścicielom tych nieruchomości status strony w przedmiotowym postępowaniu. Uznając, że wykazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W kwestii zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpatrując ponownie odwołanie A. L. i W. D. organ uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia.