II SA/Rz 661/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] uznał P. N. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił, że dłużnik alimentacyjny P. N. nie stawił się w wyznaczonym terminie na wezwanie organu właściwego dłużnika celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, ani nie złożył oświadczenia majątkowego, zaś z zaświadczenia komornika wynika także, że nie wywiązywał się w ciągu ostatnich sześciu miesięcy ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżących alimentów. Organ I instancji podkreślił, że zobowiązany zgłosił się do organu I instancji dopiero w trakcie postępowania wszczętego w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych w celu przeglądnięcia akt, a w dniu 6 marca br przedłożył pismo wyjaśniające wraz z twierdzeniami wpłat środków za lata ubiegłe, jednak przedstawione dokumenty nie mają żadnego wpływu na prowadzone postępowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji zobowiązany P. N. wskazał, że w piśmie wyjaśniającym z dnia 6 marca br przedstawił organowi I instancji usprawiedliwione przyczyny niezgłoszenia się na wezwanie organu, tj. z powodu wyjazdu do Gdańska i do Anglii celem poszukiwania pracy. Zobowiązany wskazał, że przedłożył wówczas organowi I instancji także wymagane zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy oraz zadeklarował chęć złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Dodatkowo dłużnik alimentacyjny wskazał, że już po wyjaśnieniach złożonych przed organem I instancji został zatrudniony w A. S.A. w Z., a zatrzymanie prawa jazdy uniemożliwiłoby mu dojazd do pracy oddalonej od 11 km od miejsca zamieszkania i zniweczyłoby możliwość uzyskania zarobków na spłatę zobowiązań alimentacyjnych. Odwołujący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO uznało odwołanie P. N. za niezasadne. Przyjęło, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U.2012, poz. 1228) w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych lub udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia 8 stycznia 2013 roku zobowiązał P. N. do stawienia się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. Zobowiązanemu zakreślono termin 14 dni od dnia otrzymania wezwania na złożenie wyjaśnień w sprawie jego sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej oraz zdrowotnej. Dodatkowo w treści pisma został on pouczony, że niezastosowanie się do wezwania spowoduje wszczęcie postępowania dotyczącego uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wezwanie powyższe zobowiązany odebrał osobiście w dniu 10 stycznia 2013 roku, lecz nie zgłosił się celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, ani nie złożył oświadczenia majątkowego. W trakcie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji zobowiązany P. N. w piśmie z dnia 6 marca 2013 roku wyjaśnił, że nie stawił się na wezwanie organu z uwagi na wyjazd do wuja, który miał załatwić mu pracę. Zauważyć jednak należy, że powyższe twierdzenia nie są poparte jakimkolwiek wiarygodnym dowodem. Ponadto organ I instancji wyznaczył dłużnikowi alimentacyjnemu stosunkowo długi okres czasu, bo 14 dni od dnia otrzymania wezwania, na stawienie się celem złożenia wyjaśnień odnośnie jego sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej. W tej sytuacji zobowiązany winien był dopasować termin wyjazdu poza miejsce zamieszkania tak, by móc spełnić nałożony na niego obowiązek ewentualnie powiadomić organ I instancji w inny sposób o przeszkodach uniemożliwiających jego wykonanie. Przyczyny niespełnienia nałożonego na niego obowiązku wskazywane przez zobowiązanego należy uznać zatem za nieusprawiedliwione, a tym samym stwierdzić, że zobowiązany uniemożliwił organowi właściwemu dłużnika przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Wobec braku zaistnienia okoliczności z art. 5 ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od orzeczenia SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wniósł P. N. zaskarżając je w całości i wnosząc o wstrzymanie jego wykonania oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie zawieszenie postępowania sądowo – administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżący zarzucił, że w trakcie postępowania wyjaśnił, iż nie posiada żadnego majątku, jest bezrobotny, szukał zatrudnienia wyjeżdżając do Gdańska i do Anglii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jednak, że "powyższe twierdzenia nie są poparte jakimkolwiek wiarygodnym dowodem" i powinienem dopasować terminy wyjazdów za pracą do Gdańska i do Anglii z terminem wyznaczonym przez "organ I instancji". Takie stwierdzenie organów administracji świadczy o całkowitym niezrozumieniu zachowywania się poddanych obywateli, którzy żyjąc bez możliwości biologicznego przetrwania szukają pracy i nie są w stanie dokumentować tych faktów. Przedkładam jednak ponownie potwierdzenie wpłaty 8 100 zł alimentów jako dowód, że czyniłem wszystko aby zapewnić przede wszystkim byt synowi uchybiając bezdusznym przepisom. To potwierdzenie wpłaty dowodzi ponadto, że jeszcze wcześniej, niż wymaga tego ustawa (6 miesięcy) wpłaciłem wymaganą kwotę alimentów. Kwota wpłaty 8 100 zł. liczona od dnia 02.02.2012r. stanowi, że termin regulacji alimentów w pełnej wysokości upływa dopiero na początku przyszłego roku a ustawowy wymóg wpłaty nie niższej niż 50% kwoty ustalonych alimentów upływa za dwa lata (na początku 2016r.). Wskazał, że w miarę możliwości finansowych wpłacał alimenty w różnych możliwych kwotach, a od chwili podjęcia pracy regularnie wpłaca alimenty w zasądzonej kwocie. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pozbawi do z trudem wystaranej pracy i zniweczy możliwość spłaty alimentów. Posiadanie prawa pomocy jest dla skarżącego konieczne, gdyż umożliwi dojazd do pracy wykonywanej w 3 zmianowym systemie i wykonywanie obowiązków pracowniczych. Do skargi skarżący dołączył dowody wpłat alimentów, umowę o pracę. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt I OZ 784/13 NSA uchyliło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 661/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i wstrzymało jej wykonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie legalności podejmowanych aktów administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Została ona wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 - dalej jako: "k.p.a."), w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Podstawę prawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. 1228 ze zm.)5 zgodnie z którymi: w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (ust. 3). Decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (ust. 3a). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego P. N. stawił się w GOPS po wszczęciu postępowania o uznanie go za uchylającego się od zobowiazań alimentacyjnych. Z treści sporządzonej wówczas notatki służbowej z dnia 27 lutego 2013 r. nie wynika, aby skarżącego pouczono o możliwości przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. W piśmie z dnia 6 marca 2013 r. skarżący wyjaśnił, że nie stawił się na wezwanie organu z uwagi na wyjazd do wuja, który miał załatwić mu pracę i przedstawił swoją aktualną sytuację życiową. Do pisma tego dołączył wymagane zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy. Jak wynika z treści odwołania chciał on złożyć oświadczenie majątkowe w sprawie oraz wyrażał zgodę na przeprowadzenie z nim wywiadu alimentacyjnego oczekując na pisemne wezwanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że P. N. nie udowodnił swoich twierdzeń co do przyczyny niestawienia się na wezwanie GOPS. Nadto twierdziło, że zobowiązany winien był dopasować termin wyjazdu poza miejsce zamieszkania tak, aby spełnić nałożony na niego obowiązek ewentualnie powiadomić organ I instancji w inny sposób o przeszkodach uniemożliwiających jego wykonanie. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Ustawodawca w żaden sposób nie reglamentuje terminu zakreślonego dłużnikowi alimentacyjnemu na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie reguluje także kwestii kilkukrotnych wezwań do dłużnika alimentacyjnego. Nadrzędną kwestią jest aby materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na realizację jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 w/w ustawy – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego nie dotyczy sytuacji, w której po jednokrotnym wezwaniu dłużnik usprawiedliwia uchybienie zakreślonego mu terminu, osobiście – bez wezwania – stawia się w GOPS, pisze wyjaśnienia do sprawy. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy określa podstawy wszczęcia postępowania o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych w sytuacji kiedy odmawia on współdziałania z wójtem i podejmuje świadomą decyzję o utrzymaniu stanu bezskuteczności egzekucji. Regulacja ta wskazuje na pewne następstwa przyjęcia przez dłużnika nagannego stosunku do obowiązku alimentacyjnego. Opisane cele omawianej regulacji w oczywisty sposób rzutują na przyjętą przez Sąd jej wykładnię. Oczywistym jest także naruszenie przez organy administracji art. 10 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niedopuszczalne było zignorowanie przez organy administracji publicznej działań skarżącego po wszczęciu postępowania o uznanie go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Dla organów administracji niewątpliwy był zamiar skarżącego zadośćuczynienia przez niego wezwaniu do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Arbitralne przyjęcie braku możliwości usprawiedliwienia uchybienia terminowi po jego upływie uniemożliwiło skarżącemu złożenie oświadczenia majątkowego i przeprowadzenie z nim wywiadu alimentacyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze – Sąd uznaje je za niezasadne. Akcentowane przez skarżącego wpłaty kwot tytułem alimentów w toku postępowania egzekucyjnego [...] dotyczą zaległych alimentów i nie mają wpływu na istnienie podstaw z art. 5 ust. 3a w/w ustawy. W szczególności z dowodu wpłaty kwoty 8 100 zł tytułem alimentów dnia 2.02.2012 r. do sprawy [...] (karta 6) wynika, że dotyczy ona zaległych – na tą datę – alimentów. Powyższe wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] – M. R. z dnia 26 lutego 2013 r. prowadzącej przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i uchylenia decyzji zarówno I jak i II instancji Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej K 23/10 wniesionej przez Prokuratora Generalnego. Należy wyjaśnić, że Prokurator Generalny wnioskiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt PG VIII TK 146/10 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oraz art. 5 ust. 5 i 6 tej ustawy, są niezgodne z art. 31 ust. 2 Konstytucji. W dniu 23 lipca 2012 r. Prokurator Generalny zmienił wniosek z dnia 19 listopada 2010 r. w ten sposób, że wniósł o: 1) twierdzenie, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty a zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; 2) umorzenie postępowania w sprawie zbadania konstytucyjności art. 5 ust. 3 ustawy, o której mowa w pkt 1, w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oraz ust. 5 i 6 tego artykułu - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) z powodu utraty mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów. Sprawa w Trybunale Konstytucyjnym posiada sygnaturę K 23/10 i do chwili obecnej nie została zakończona. Należy zaznaczyć, iż ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) z dniem 1 stycznia 2012 r. dokonano zmiany treści przepisu art. 5 ustawy z 7 września 2007 r. Zmiana ta miała charakter istotny i dotyczyła mechanizmu zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym. Pytanie prawne Prokuratora Generalnego dotyczyło zmienionej ustawy z 7 września 2007 r. W uzasadnieniu pytania podniesiono, że wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego zmierza do eliminacji z porządku prawnego całej instytucji zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. W przypadku uznania przez Trybunał niekonstytucyjności art. 5 ust. 3b.) u.p.o.p.a. to pozostałe ustępy artykułu 3 staną się tzw. normami pustymi. Po nowelizacji ustawy z 7 września 2007 r. orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zgodności tej ustawy z Konstytucją nie jest jednolite. Niektóre sądy uznają, że po dniu 1 stycznia 2012 r. ustawa z 7 września 2007 r. jest już zgodna z Konstytucją (wyroki WSA w Białymstoku w spr. U SA/Bk 645/12 z 23 października 2012 r. i w spr. II SA/Bk 668/12 z 13 listopada 2012 r., wyroki WSA w Olsztynie w spr. II SA/Ol 799/12 z 22 listopada 2012 r. i w spr. II SA/Ol 1237/12 z 27 listopada 2012 r.). Niektóre sądy natomiast uznają, że mimo nowelizacji ustawy jest ona nadal niezgodna z Konstytucją (wyrok WSA w Rzeszowie w spr. II SA/Rz 974/12 z 15 stycznia 2013 r.). Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie 135 P.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. W ponownym postępowaniu organ administracji wezwie skarżącego w celu przeprowadzenia z nim wywiadu alimentacyjnego oraz do złożenia oświadczenia majątkowego i ponownie orzeknie, czynu po jego stronie zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 3 i 3a cyt. ustawy. Wyrok niniejszy nie dotyczy zatrzymania prawa jazdy osobie uznanej za uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, ale ustalenia istnienia przesłanek uznania jej za taką osobę. W związku z czym wynik postępowania w TK nie wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.