II SA/Rz 664/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 664/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J.M. jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. z dn[...]. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W sprawie powyższej Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w S. pismem z dn.11.05.2004r. poinformował J.M. zatrudnionego na stanowisku specjalisty w Komendzie Powiatowej PSP w S., że ustalił od dnia następnego nowy zakres czynności na samodzielnym stanowisku do spraw szkolenia i BHP i zobowiązał do jego realizacji, nawiązując do aktualnego regulaminu organizacyjnego Komendy Powiatowej PSP w S. Traktując pismo to za decyzję administracyjną J.M. wniósł od niej odwołanie, zarzucając jej obrazę art.33 ustawy z dn.24.08.1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 147 z 2002r., poz.1230, zwana dalej uPSP) oraz art.6-9 oraz art.107 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.32 ust.1 uPSP, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się wywodzi, że Komendant Powiatowy PSP w S. przeprowadził z nim w dn.19.04.2004r. rozmowę nakłaniając do wyrażenia zgody na zmianę stanowiska służbowego w postaci objęcia samodzielnego stanowiska pracy ds. szkoleniowych i BHP. J. M. nie wyraził na to zgody. W dn.11.05.2004r. odwołujący się otrzymał pismo Komendanta Powiatowego PSP w S., które traktuje jako decyzję zmieniającą miejsce pełnienia służby. J.M. wskazuje, że akt mianowania strażaka na stanowisko służbowe winien posiadać formę decyzji administracyjnej, eksponuje iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego PSP w R. z dn.[...]. Nr[...] wskazywała w uzasadnieniu na to, że był mianowany na stanowisko specjalisty w wydziale operacyjno-szkoleniowym Komendy Powiatowej PSP w S.. Odwołujący się wskazuje, że zmiana zakresu czynności jest de facto zmianą warunków pracy na mniej korzystne, a ponadto nastąpiło to bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, czym uchybiono wymogom ustawy o związkach zawodowych. Utworzone nowe stanowisko pracy jest oddzielne od dotychczas zajmowanego, z tego względu J. M. uznaje, że taka zmiana kadrowa winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, umożliwiając tym samym zaskarżenie jej w drodze odwoławczej. Wskazuje iż w wydanej decyzji brak jest podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Zarzucono także naruszenie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego – zasad prawdy materialnej, praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu indywidualnego. Rozpoznając powyższe odwołanie Komendant Wojewódzki PSP w R. opisanym na wstępie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego PSP w S. z dn.[...]. w sprawie zmiany zakresu czynności. W podstawie prawnej powołano wyłącznie art.134 k.p.a.. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art.32 ust.1 uPSP do kompetencji komendanta powiatowego PSP należy mianowanie strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenie na inne, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszanie w czynnościach służbowych albo zwalnianie ze służby. Akt mianowania na stanowisko służbowe w świetle art.33 uPSP winien w szczególności określać stanowisko i miejsce pełnienia służby, termin jej rozpoczęcia, rodzaj mianowania oraz uposażenie lub zasady jego ustalania. Organ II instancji ustalił, że przedmiotem odwołania jest zmiana zakresu czynności związana ze zmianą komórki organizacyjnej, zaś elementy decyzji, które wchodzą w skład decyzji o mianowaniu pozostały bez zmian. Wskazano, że w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej brak jest przepisu, który nakładałby obligatoryjnie obowiązek wydawania decyzji w przedmiocie zmiany zakresu czynności, ponadto na komendancie powiatowym PSP spoczywa odpowiedzialność za całokształt działań podejmowanych przez PSP na terenie powiatu, zaś na strażaku spoczywa obowiązek przestrzegania prawa, zasad etyki zawodowej, dyscypliny służbowej oraz wykonywania obowiązków służbowych. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zmiana zakresu czynności nie wymagała formy decyzji administracyjnej, forma ta natomiast winna być zastosowana w przypadku zmiany komórki organizacyjnej w jednostce, w której strażak pełnił funkcję. Wywiedziono, że J.M. służyła w sprawie skarga do organu wyższej instancji, nie zaś odwołanie od pisma Komendanta Powiatowego PSP w S. z dn.[...]. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.M. zarzucając mu naruszenie art.134 k.p.a., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zrekapitulował przebieg postępowania i wykluczył, aby zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Skarżący wywodzi, że przedmiotem odwołania była "wymagana czynność administracyjna", a nie czynność materialno-techniczna. Zaskarżona czynność polegała na zmianie zakresu czynności, która bezpośrednio powodowała zmianę komórki organizacyjnej skarżącego. Odwołując się do motywów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazano, ze zmiana komórki organizacyjnej winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, zaś brak znamion decyzji nie stanowi przesłanki niedopuszczalności odwołania, a jedynie świadczy o wadliwości działania podjętego przez organ I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyeksponowano, że w odrębnym postępowaniu toczy się sprawa związana z wydaniem rozstrzygnięcia o zmianie komórki organizacyjnej JM. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu, z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub postanowienia albo niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 2 i 3 Ppsa). Skarga jest uzasadniona. Zasadniczym motywem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania J.M. od pisma Komendanta Powiatowego PSP w S. z dn.[...]. było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że pismo to nie nosi cech decyzji administracyjnej. Pismo to nosi następujące cechy: opatrzone jest wskazaniem jednostki organizacyjnej PSP, posiada datę, wskazanie adresata – skarżącego, treść: "z dniem 12 maja 2004 roku na dotychczas zajmowanym przez Pana stanowisku – specjalista w KP PSP w S., ustalam Panu nowy zakres czynności (w załączeniu) i zobowiązuję do jego realizacji – zgodnie z aktualnym Regulaminem Organizacyjnym Komendy Powiatowej PSP w S. na samodzielnym stanowisku ds. szkolenia i BHP" oraz zaopatrzone jest w podpis komendanta powiatowego PSP. Do pisma załączono zakres czynności, w którym znajduje się m.in. wzmianka o zajmowanym stanowisku służbowym – wskazano iż jest to stanowisko starszego specjalisty, zaś jako komórkę organizacyjną wskazano samodzielne stanowisko pracy do spraw szkoleniowych i BHP. J.M. do chwili wręczenia tego zakresu czynności pełnił stanowisko służbowe specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym PSP w S. Zdaniem sądu w tym składzie, nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, że pismo Komendanta Powiatowego w S. z dn.11.05.2004r. nie nosi cech decyzji administracyjnej. Art.32 ust.1 uPSP stanowi, że do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, z zastrzeżeniem art.47 ust.1, właściwi są przełożeni: ...pkt 3) w komendzie powiatowej (miejskiej) – komendant powiatowy (miejski). Z kolei art.32 ust.2 stanowi, że od decyzji, o których mowa w ust.1, strażakowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Nie ulega zatem wątpliwości, że mianowanie strażaka na stanowisko, przeniesienie na inne, powierzenie pełnienia obowiązków na innym stanowisku następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło wyłącznie do zmiany zakresu czynności, a działanie to nie musiało w myśl ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przybrać formy decyzji administracyjnej. W istocie, wbrew także literalnemu brzmieniu pisma Komendanta Powiatowego PSP w S. z dn.[...]., iż dochodzi do zmiany zakresu czynności wyłącznie na dotychczas zajmowanym stanowisku, zdaniem sądu, doszło do powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku. Przesądza o tym fakcie zakres czynności, wskazujący, że jest to stanowisko służbowe "starszego specjalisty", a nie "specjalisty", oraz że skarżący pełnić ma służbę na samodzielnym stanowisku ds. szkolenia i BHP. Stanowisko specjalisty i starszego specjalisty to dwa odrębne stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej, o czym świadczy treść załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dn.16.06.1997r. w sprawie kwalifikacji zawodowych, jakie powinni posiadać strażacy Państwowej Straży Pożarnej na określonych stanowiskach służbowych, oraz etatów stopni służbowych dla poszczególnych stanowisk (Dz.U. Nr 70, poz.446 ze zm.). Organ odwoławczy sam przyznaje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zmiana komórki organizacyjnej w odniesieniu do skarżącego winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Tłumaczenie, że zmiana stanowiska ze specjalisty na starszego specjalistę uzasadniona była treścią regulaminu organizacyjnego Komendy Powiatowej PSP w S., jak wywodziła pełnomocniczka organu podczas rozprawy przed sądem, nie stanowi argumentu za oddaleniem skargi i przyjęciem tezy, że pismo Komendanta Powiatowego PSP w S. z dn.11.05.2004r. nie było w istocie decyzją administracyjną. Kwestii tej nie wyjaśnił organ odwoławczy poprzestając na etapie badania pod względem formalnym, nie zwrócił na to uwagi, co dodatkowo wskazuje, że wydanie postanowienia z art.134 k.p.a. było przedwczesne. W orzecznictwie sądowym akceptowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna to inaczej kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dn.5.02.1988r. III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, poz.59). Do elementarnych cech decyzji zaliczyć należy: oznaczenie organu, wskazanie adresata tej decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Te elementy pismo Komendanta Powiatowego PSP w S. z dn.[...]. zawiera, stanowi władczą wolę organu upoważnionego do wydawania decyzji o charakterze personalnym w ramach art.32 ust.1 uPSP i stanowi w istocie powierzenie pełnienie innego niż zajmowane stanowiska służbowego przez funkcjonariusza straży pożarnej. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w takiej sytuacji przez Wojewódzkiego Komendanta PSP w R. stanowiło naruszenie art.134 k.p.a. w zw. z art.32 ust.2 uPSP, a naruszenie to nie tylko mogło, ale i miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może zaakceptować takiego stanu, w którym przy pomocy wskazania nowego zakresu czynności, de facto dochodzi do zmiany stanowiska służbowego funkcjonariusza straży pożarnej, a forma powierzenia pełnienia nowego stanowiska nie przypominając zewnętrznie decyzji administracyjnej, ma uniemożliwić kontrolę instancyjną takiego rozstrzygnięcia. Działanie takie stanowi obejście normy art.32 ust.1 uPSP. Rozpoznaniu sprawy nie stoi na przeszkodzie fakt, że pismem dn.8.06.2005r. Komendant Powiatowy PSP w S. powiadomił skarżącego, iż winien wykonywać zakres czynności wskazany mu przy wydaniu decyzji z dn.27.01.2004r., albowiem sąd kontroluje wydane postanowienie organu odwoławczego biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień jego wydania. Z tych przyczyn, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono, jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art.200 w zw. z art.205 § 1 Ppsa.