II SA/Rz 665/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową drogi -skargę oddala- Przedmiotem skargi H. B. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...].05.2006r. Nr [...] w przedmiocie nakazania Gminie [...] przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudowa drogi gminnej. W sprawie tej H. B. zwróciła się podaniem do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego (PINB) o wszczęcie postępowania wobec Gminy[...] w związku prowadzonymi robotami budowlanymi przy remoncie drogi gminnej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1794. Naprowadzając, iż w przeszłości doszło do błędów w ewidencji gruntów odnośnie przebiegu tej drogi, wnioskodawczyni w szczególności zwracała uwagę, że prace budowlane prowadzone są bez stosownych dokumentów, nadto wyraziła obawę, że dojdzie do naruszenia jej budynku gospodarczego na dz. nr 1795/2 w L. H. B. domagała się od organu wydania nakazu wstrzymania wykonywania robót budowlanych oraz nakazania rozbiórki drogi na określonym odcinku, podnosząc iż użytkownicy drogi, w tym także pracownicy Gminy, dewastują jej nieruchomość. Na żądanie organu wnioskodawczyni sprecyzowała swoje żądania, powtarzając wnioski źródłowego podania. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawczyni oraz zastępcy Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z [...].02.2006r. [...] organ I instancji nałożył na Gminę [...] obowiązek przedłożenia w terminie do 31.05.2006r. oceny technicznej robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej L. - S. na odcinku drogi w sąsiedztwie działki nr 1795/2 w L. wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.81c ust.2 ustawy z 7.07.1994r. – prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb). Przywołując ustalenia poczynione podczas rozprawy organ ustalił, że w sąsiedztwie działki o nr ewid. 1795/2, stanowiącej własność H. B. przebiega droga gminna relacji L. - S., która została utwardzona tłuczniem. Opierając się na relacjach zastępcy Wójta Gminy ustalono, że droga ta istniała od lat 70-tych i była sukcesywnie utwardzana. We wrześniu 2005r. w drodze pojawiło się źródło wody, które spowodowało uszkodzenie drogi, usterkę tę naprawiono, wykonując warstwę filtracyjną i umacniając drogę tłuczniem, roboty te wykonywała Gmina nie posiadając w związku z robotami budowlanymi żadnych dokumentów. Wedle oświadczenia H. B. droga w rejonie jej nieruchomości przebiegać miała w odległości 7m od budynku gospodarczego i nigdy nie była zastabilizowana geodezyjnie, zaś obecny odcinek drogi stanowił dojazd gruntowy na działce stanowiącej jej własność. Z dojazdu tego mieli korzystać inni mieszkańcy, a droga była sukcesywnie utwardzana. Powołano się na art.30 ust.1 pkt 2 Upb wskazując, iż na przebudowę drogi Gmina winna legitymować się dokonanym zgłoszeniem, a skoro takiej czynności zaniechano, za zasadne uznać należało nakazanie przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z [...].03.2006r. na żądanie H. B. PINB sprostował postanowienie z [...].02.2006r.. Zażalenie na postanowienie z [...].02.2006r. wydane przez PINB wniosła H. B. Żaląca się wskazała w nim, że motywem skorzystania ze środka odwoławczego jest fakt, iż w trakcie zebrania wiejskiego w L. podano informację o przystąpieniu do prac, mających na celu zalegalizowanie budowy drogi, co strona odbiera jako chęć sankcjonowania działań bezprawnych, podjętych z naruszeniem jej własności. Żaląca się w trakcie postępowania przed organem II instancji w piśmie procesowym z 10.04.2006r. zarzuciła wadliwe działanie organu I instancji poprzez rozdzielne prowadzenie spraw związanych z uszkodzeniem jej budynku gospodarczego oraz budowy drogi, którą wnosząca zażalenie traktuje jako samowolę budowlaną. Sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji żaląca się uznaje za sankcjonowania działań bezprawnych. Rozpoznając to zażalenie PWINB postanowieniem z [...].05.2006r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...].02.2006r.. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.81c ust.2 Upb. Organ zażaleniowy uznał, iż zobowiązanie Gminy do wykonania opracowania technicznego w związku z przebudową drogi prawa nie narusza. Szczegółowo odnosząc się do zarzutów zażalenia oraz pisma procesowego H. B. wskazano, cytując dyspozycję art.81c ust.2 Upb, iż wydane postanowienie nie przesądza przyszłych rozstrzygnięć, natomiast ma na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji uznał zarazem, że poczynione już w sprawie ustalenia zdają się wskazywać, że doszło do samowolnej przebudowy istniejącej drogi publicznej. Za uzasadnione uznano rozdzielne traktowanie sprawy przebudowy drogi oraz kwestii związanej z zagrożeniem dla budynku gospodarczego żalącej się, albowiem sprawy te mają być rozpatrywane na podstawie odrębnych przepisów. Odnośnie kwestii korzystania z nieruchomości żalącej się pod potrzeby urządzenia drogi uznano, iż kwestia ta wykracza poza kompetencje organów nadzoru. Tak samo potraktowano fakt zgłoszenia zamiaru wykonywania nowych robót budowlanych przez Gminę [...], wskazując iż przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego będą roboty już dokonane, natomiast kwestia wniesienia sprzeciwu do zamiaru podjęcia robót przez Gminę [...] należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. W postanowieniu organ II instancji wytknął uchybienie procesowe, które winny być na dalszym etapie postępowania usunięte. Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.30 ust.6 pkt 2, ust.7 pkt 1 i 4 Upb, art.48 ust.2 pkt 1 ppkt a i b, ust.2 pkt 2 ust.3 pkt 1 i 2 Upb oraz art.81 ust.1, pkt 1 i 2 ust.4 Upb, a także art.43 ust.1 ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych. Naruszenia te miały polegać na rozdzielnym prowadzeniu spraw dotyczących budynku oraz drogi, legalizowaniu samowoli budowlanej, uznaniu, iż kompetencje do wniesienia sprzeciwu odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych nie przysługują organom nadzoru budowlanego. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów o postępowaniu, a to art.77 § 1 i 2, art.78 § 1 i 2, art.79 § 1 i 2 oraz art.80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów mających mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. H. B. w skardze domaga się uchylenia postanowień obu instancji. Skarżąca prezentuje pogląd, iż sprawa budynku i drogi winna być traktowana łącznie z zastosowaniem przepisów Upb oraz ustawy o drogach publicznych, eksponując, iż odległość dróg gminnych od linii zabudowy określona jest na 6m. Zarzuciła, iż postępowanie przez PINB było prowadzone stronniczo, prowadzący czynności dowodowe miał odmówić wpisania do protokołu istotnych informacji. Skarżąca domaga się zbadania sprawy pod kątem zmiany konfiguracji drogi począwszy od 1987r., kwestionując przyjęte w toku postępowania stanowisko, że lokalizacja drogi w tym zakresie nie ulegała zmianom. Zarzuca także, że organy nadzoru wyposażone są w stosowne kompetencje, aby zakwestionować wadliwe przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych przy drodze gminnej. Skarżąca podnosi, że ze złożonego do akt opracowania wynikać ma niezbicie, iż roboty budowlane przy przebudowie drogi wykonywano na jej działce o nr 1795/2 w L. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że zaskarżone postanowienie ma walor dowodowy, nie przesądza przyszłego rozstrzygnięcia. Podniesione w samej skardze nowe aspekty sprawy organ uznał za tego typu, iż nie dezawuują legalności wydanego rozstrzygnięcia. Zarzut odmowy ujęcia określonej treści w protokole uznano za nie mający odzwierciedlenia w materiale dowodowym, zwłaszcza iż skarżąca protokół z rozprawy podpisała. W piśmie procesowym z 5.03.2007r. mającym stanowić uzupełnienie wniesionej skargi, H. B. zarzuca, iż akta sprawy przekazane do Sądu są niekompletne, albowiem nie zawierają dokumentów uwłaszczeniowych i aktów własności parcel o nr 1812 i 1813, ponadto zalegający w aktach wypis z ewidencji gruntów dotyczy działek, które nie są objęte postępowaniem. Skarżąca dołączyła także sporządzone przez siebie odpisy dokumentów ze sprawy dotyczącej postępowania prowadzonego przez Starostwo Powiatowe, a odnoszącego się do przebudowy drogi, stanowiącej działkę nr 1794, która została dokonana w czerwcu 2006r.. H. B. powołuje się ponadto na czynności i fakty, które miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, wywodząc iż "przedstawione ze skargą dokumenty nie odpowiadają temu co było przed wydaniem zaskarżonych decyzji", co ma nie pozwalać na "obiektywne rozpatrzenie skargi". Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga nie dowodzi naruszeń prawa dających podstawę do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Materialnoprawną podstawą wydania postanowienia przez organ I instancji, tj. PINB, stanowił art.81c ust.2 Upb, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust.1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przedmiotem uwagi organów nadzoru budowlanego były roboty budowlane wykonywane przez Gminę [...] na drodze gminnej, stanowiącej działkę nr 1794. Według skarżącej, która domagała się interwencji organów nadzoru budowlanego, z robotami wkroczono na jej działkę, a ich skutkiem, jak również korzystania z samej drogi, ma być uszkodzenie budynku gospodarczego. Z tego względu zasadnie, chcąc wyjaśnić zakres tych robót, prowadzonych bez stosownego zgłoszenia, nałożono na Gminę obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej. Postanowienie takie nie rozstrzyga kwestii legalności wykonanych robót, stanowi natomiast etap wstępny, dowodowy, pozwalający organowi nadzoru budowlanego na podjęcie w przyszłości stosownej decyzji. O tym, że skarżąca zdaje się nie rozumieć charakteru prawnego wydanych postanowień świadczyć może treść pisma procesowego złożonego w WSA w Rzeszowie w dn.5.03.2007r., gdzie utożsamiono je z decyzjami administracyjnymi. W rzeczywistości w sprawie wydano wyłącznie postanowienia oparte na dyspozycji art.81c ust.2 Upb. Skoro sprawa legalności wykonanych w 2005r. robót budowlanych na drodze gminnej będzie przedmiotem rozstrzygania, to zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, wskazane w skardze, a koncentrujące się wokół obowiązków organu w fazie postępowania dowodowego, nie są uzasadnione. Rozszerzanie skargi i jej uzupełnienie o sprawy, jakie miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez WINB nie ma znaczenia dla zakresu kontroli sprawowanej przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Nie są także trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa budowlanego, które skarżąca powołała w skardze. W części zarzuty w niej podniesione sprowadzały się do wywodów, iż wydane postanowienia sankcjonować mają istnienie samowolnie wykonanych robót. Raz jeszcze podkreślić należy, że postanowienie oparte na art.81c ust.2 Upb nie rozstrzyga o legalności wykonanych robót budowlanych, nie odnosi się zatem także w żaden sposób do przepisów ustawy o drogach publicznych, z tej przyczyny zarzut naruszenia art.43 ust.1 tej ustawy jest niezasadny. Nie są trafne również zarzuty koncentrujące się wokół ewentualnego sprzeciwu organów nadzoru budowlanego wobec zgłoszenia wykonywania kolejnych robót budowlanych na przedmiotowej drodze gminnej. Trafnie organ zażaleniowy wskazał, że jest to odrębna sprawa, a ewentualny sprzeciw może wnieść w tym przypadku starosta. Kompetencje organu nadzoru budowlanego unormowano w art.83 Upb poprzez wskazanie tych przepisów ustawy prawo budowlane, które odnoszą się do właściwości tych organów. Sprawa wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych unormowana jest w art.30 ust.6 Upb, a ten przepis nie jest wskazany w art.83 Upb, co wyklucza właściwość organu nadzoru budowlanego w tej kwestii. Skarżąca domaga się rozstrzygnięcia sprawy niejako legalności istnienia drogi gminnej, wywodząc iż od 1987r. zmieniała się lokalizacja na odcinku graniczącym z jej działką o nr 1795/2, nadto oczekuje, iż w jednym rozstrzygnięciu organ nadzoru budowlanego zajmie się także stanem technicznym jej budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu zasadnie orzekające w sprawie organy wskazały, że nie mogą łącznie rozstrzygać kwestii legalności robót budowlanych na drodze gminnej i ewentualnych skutków, jakie wywołuje w substancji budowlanej skarżącej funkcjonowanie samej drogi. Sąd zauważa ponadto, że w judykaturze wyrażono stanowisko, iż organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy osoba trzecia przyczyniła się do spowodowania pogorszenia się stanu technicznego obiektu i że kwestia ta wykracza poza ramy postępowania cywilnego i należy do zagadnień prawa cywilnego (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z 9.04.2002r., II SA/Kr 2206/98, niepubl.). Reasumując, należy stwierdzić, że wydane postanowienia nie stoją na przeszkodzie w wyjaśnieniu sprawy, przeciwnie sama skarżąca w swej skardze wskazuje, iż z przedłożonego już opracowania technicznego wynikać ma, że roboty na drodze gminnej skutkowały wkroczeniem na jej nieruchomość. Skoro efektem wydanego nakazu adresowanego do Gminy [...] jest wyjaśnienie prowadzonych samowolnie robót na drodze gminnej, ich zakresu i skutków, to obalenie tego postanowienia, zdaje się nie leżeć w interesie samej skarżącej. Organ zażaleniowy w istocie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia w sposób rzeczowy i przekonywujący, a skarga w zasadzie kwestie te już rozpatrzone powieliła. Z tych przyczyn, działając na podstawie art.151 Ppsa, skargę jako niezasadną należało oddalić.