II SA/Rz 665/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. B. i F. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę -skargę oddala- Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia H. B. i F. B. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] w sprawie udzielenia R. i W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu [...], osadnika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącza wodociągowego, elektroenergetycznego, dojazdu i dojścia na działkach nr ewid. 7690/2 i 7690/1 położonych w I. W podstawie prawnej postanowienia Wojewoda wskazał art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149 § 3 i § 4, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jego uzasadnienia wynika, że decyzją z dnia z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] (znak: [...]) Starosta [...], działając na wniosek R. i W. P. udzielił pozwolenia na budowę dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. H. i F. B. zwrócili się o wydanie odpisu ww. decyzji, a pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zwrócili się do Starosty [...] o "zbadanie sprawy dotyczącej wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany". W piśmie tym zarzucili niezgodność tej decyzji z decyzją Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy w części dotyczącej zjazdu z drogi powiatowej. Na skutek skargi (pismo z dnia [...] grudnia 2010 r.) złożonej przez H. i F. B. do Wojewody [...] organ ten wezwał ww. do wskazania czy tą skargę oraz pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. należy traktować jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. H. i F. B. sprecyzowali, że treść ww. pism należy traktować jako żądanie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem faktycznie nie byli stroną tego postępowania, zatem bez swej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Wobec tak sprecyzowanego żądania Wojewoda przekazał je postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) do rozpatrzenia Staroście [...] według właściwości. Zażalenie na to postanowienie złożyli H. B. oraz F. B. Po jego rozpoznaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) umorzył postępowanie zażaleniowe. Na skutek skargi wyżej wymienionych sprawa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1645/11 skargę oddalił. Wcześniej bo w dniu [...] marca 2011 r. Starosta [...] zwrócił się do H. i F. B. o wskazanie daty, kiedy powzięli wiadomość o decyzji z dnia [...] września 2007 r. w sprawie pozwolenia na budowę, pod rygorem pozostawienia podania o wznowienie postępowania bez rozpoznania. W odpowiedzi wnioskodawcy zawnioskowali o "wstrzymanie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy związanej ze złożonym zażaleniem dotyczącym właściwości organu". W tej sytuacji Starosta [...] uznał, że H. i F. B. nie uzupełnili braków podania i pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował ww. o pozostawieniu ich podania bez rozpoznania. Jednocześnie wskazał, że niewstrzymanie wykonania postanowienia o przekazaniu podania o wznowienie postępowania, zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) Starosta [...] poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wznowienia postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] w sprawie udzielenia R. i W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu DM-6208, osadnika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącza wodociągowego, elektroenergetycznego, dojazdu i dojścia na działkach nr ewid. 7690/2 i 7690/1 położonych w I. Organ I instancji wobec braku informacji ze strony wnioskodawców uznał, że najpóźniejszym terminem w którym dowiedzieli się oni o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest dzień [...] lipca 2008 r., kiedy to zwrócili się o wydanie odpisu tej decyzji. Powołując się na art. 148 k.p.a. organ podał, że strona składając podanie o wznowienie postępowania w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchybiła jednomiesięcznemu terminowi, o jakim mowa w tym przepisie. Powyższa okoliczność uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie H. B. i F. B. przedstawiając przebieg postępowania, wskazali na szereg naruszeń, których dopuścił się Starosta [...]. Podali, że organ nie uwzględnił faktu, że nie byli oni stroną postępowania zwykłego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Nie jest dopuszczalne by organ odmówił wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy wcześniej pozostawił sprawę bez rozpoznania, "co jednoznacznie kończy postępowania w danej instancji". Podali, że organ zastosował niewłaściwe przepisy. Nadto skoro złożone w oparciu o art. 235 § 1 i art. 150 § 2 k.p.a. skargi dotyczył Starosty [...], to winny one zostać rozpatrzone przez organ nadrzędny. Końcowo wnieśli o rozpatrzenie zażalenia i o pozostawienie sprawy o wznowienie bez rozpoznania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. W uzasadnieniu przedstawiając instytucję wznowienia postępowania i powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 oraz art. 149 k.p.a. uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia wymaga uprzedniego ustalenia czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Brak podstaw do wznowienia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych lub uchybienie wymogom formalnym (np. uchybienie terminowi o jakim mowa w art. 148 k.p.a.) skutkuje odmową wznowienia postępowania w formie zaskarżalnego postanowienia. Wojewoda podał, że w okolicznościach sprawy powodem odmowy wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było ustalenie, że H. B. i F. B. złożyli podanie o wznowienie z uchybieniem jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Organ odwoławczy uznał poczynione w tym zakresie przez organ I instancji ustalenia za prawidłowe. Wnoszący podanie najpóźniej o wydaniu decyzji pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu złożenia pisma z dnia [...] lipca 2008 r. (w którym domagali się wydania tej decyzji). Natomiast wniosek o wznowienie postępowania datowany jest na dzień [...] sierpnia 2008 r. ([...] sierpień 2008 r. – data wpływu do organu). Uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność podania o wznowienie postępowania, czego następstwem jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że Starosta [...], jako organ który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę, jest organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania w I instancji. Natomiast w kwestii pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia Wojewoda zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do pozostawienie podania o wznowienie bez rozpoznania. Podanie to nie było dotknięte brakami formalnym, a ustalenie terminu do wniesienia podania mieści się w sferze postępowania dowodowego. Na powyższe postanowienie H. B. i F. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Nie precyzując kierunku jej weryfikacji wskazali na szereg nieprawidłowości oraz naruszeń prawa do jakich doszło, ich zdaniem, w trakcie postępowania toczącego się od 4 lat. Skarżący podnieśli zarzuty dotyczące ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, która to decyzja zawiera liczne wady m.in. brak właściwości organu do zmiany ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, brak podstawy prawnej. Ich zdaniem złożona w dniu [...] sierpnia 2008 r. skarga na ostateczną decyzję Starosty [...] została załatwiona w sposób sprzeczny z normami prawa oraz w sposób sprzeczny z art. 232 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślili, że Wojewoda zmienił ich żądanie, gdyż jako podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy oni w sposób jednoznaczny wskazali, że domagają się wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący zwrócili uwagę, że Wojewoda w sposób niezgodny z prawem "przekształcił ich skargę na ostateczną decyzję w podanie, by w ten sposób stosować przepisy dotyczące strony postępowania zwykłego, by stwierdzić w końcu, że nie byli oni strona postępowania i na tej podstawie odmówić wznowienia postępowania". Powyższe działania naruszają zasadę praworządności (art. 6-8 k.p.a.). Ich zdaniem zastosowanie sprzecznych z prawem procedur doprowadziło do wydania niezgodnych z prawem rozstrzygnięć. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U., Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określoną przepisem art. 16 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym również w postępowaniu wznowieniowym, którego tryb ustalają przepisy art. 145 - 153 k.p.a. w sposób ścisły postępowanie to określając. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania obliguje organ przede wszystkim do zbadania przesłanek formalnych podania o wznowienie, a więc czy postępowanie, którego wznowienia strona domaga się zostało zakończone decyzją ostateczną, czy składający wniosek o wznowienie jest stroną postępowania oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy, bezspornym jest, że decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i W. P. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu DM-6208, osadnika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, przyłączem wodociągowym, elektroenergetycznym oraz dojazdem i dojściem na działkach 7690/2 i 7690/1 położonego w I. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zwrócili się z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzekające w sprawie organa przyjęły, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., a więc zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o regulację zawartą w art. 149 § 3 k.p.a. Ustalono bowiem, że o istnieniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący dowiedzieli się co najmniej w dniu [...] lipca 2008 r. wyrażające się złożeniem w tym dniu wniosku do organu o wydanie im tej decyzji z pełnym określeniem organu, który ją wydał, daty oraz jej numeru. Złożenie zatem wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. w dniu [...] sierpnia 2008 r. , a więc po upływie jednomiesięcznego terminu do jego złożenia, przesądza o wydaniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa gdyż wniesienie przez strony podania o wznowienie postępowania nie wszczyna samo w sobie postępowania wznowieniowego. O wszczęciu postępowania wznowieniowego, bądź odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego orzeka organ w postępowaniu wstępnym, którego celem jest zbadanie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności wznowienia postępowania, zaś przede wszystkim badaniu temu podlega zachowanie terminowości wniosku o wznowienie. Ustalenie uchybienia jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania obliguje organ do wydania postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie odnosząc się do kwestii czy faktycznie podstawy do wznowienia postępowania w tej sprawie wystąpiły, gdyż tę kwestię, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., organ bada dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania /tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2000 r., sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10 http://orzeczenia.nsa.qov.pl /. Wbrew twierdzeniom skarżących, orzekający w sprawie organ nie naruszył zasady właściwości, gdyż zgodnie z treścią art. 150 § 2 k.p.a. organem właściwym w sprawie o wznowienie postępowania jest organ, który wydał skarżoną decyzję, a nadto ta kwestia znalazła rozstrzygniecie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1645/11 oddalającym skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. umarzające postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie Wojewody przekazującego skargę H. B. i F. B. o wznowienie postępowania według właściwości - Staroście [...]. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów art. 234 i 235 § 1 k.p.a., gdyż treść żądania skarżących, po uprzednim wezwaniu została, na podstawie pisma skarżących z dnia [...] lutego 2011 r. prawidłowo rozpoznana, a postępowanie w tym zakresie nie narusza przepisów art. 61, 61a § 1, 63 § 1, 64 i 65 § 1 k.p.a. Marginesowo należy zauważyć, że odrębnie, w przedmiocie tych zarzutów toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji /której uchylenia w trybie wznowienia domagają się skarżący/ zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.