II SA/Rz 666/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -uchyla zaskarżoną decyzję- Przedmiotem skargi T. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przedstawiał się następująco. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] z urzędu orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie powierzchni i przebiegu granic działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3, 4889/4 w celu skorygowania błędnie ustalonego przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami podczas modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że w ponownie rozpatrywanej sprawie należy wyjaśnić w oparciu o jakie dokumenty został wykazany przebieg granicy spornych działek na opracowanej mapie numerycznej sporządzonej w wyniku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Ponadto, jak wskazał organ, należy wyjaśnić, na czym polega błędne wykazanie przebiegu tej granicy na nowo- opracowanej mapie numerycznej. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454) z urzędu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian w zakresie działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3 i 4889/4, zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numerem [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent przedstawił proces prac modernizacyjnych przeprowadzonych na tym terenie w odniesieniu do ww. działek zakończony ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2009 r., Nr 58 poz.1451 informacji, że projekt operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Podał także, iż niezgodności wynikające z dokumentów geodezyjnych znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w odniesieniu do przedmiotowych działek oraz liczne interwencje ustne składane przez obydwie strony w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta R. spowodowały konieczność ponownego wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego z urzędu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. W. Sformułowała w nim wniosek o "cofnięcie podpisanej przez nią zgody na przesunięcie granicy o 20 cm od osi ogrodzenia". Wskazała, że czuje się oszukana i wprowadzona w błąd, gdyż korekta dotyczy łącznie 4 działek, a nie jak sądziła tylko działki, na której posadowiony jest dom (4889/1). Faktyczna granica przebiega po istniejącym, dawno wybudowanym betonowo - stalowym ogrodzeniu, co potwierdzają posiadane przez odwołującą się mapki, a także wieloletni stan spokojnego posiadania. Jak wskazała, decyzja formalnie dotyczy modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla nowopowstałego obrębu [...], a tak naprawdę jest decyzja rozgraniczeniową pomiędzy działkami K. W., a działkami T. G. W sprawie powinno toczyć się postępowanie rozgraniczeniowe. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego . Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec ogłoszenia, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków i wykazania w obowiązującym operacie ewidencyjnym przebiegu granic działki nr 4888 z działkami nr 4889/1, 4889/2, 4889/3 i 4889/4 z dotychczasowej ewidencji gruntów, z uwagi na istniejący spór między właścicielami tych działek oraz braku wniosku strony nieuzasadnionym było ponowne ustalanie przebiegu ich granic oraz wszczęcie przez organ I instancji z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego. Kwestionując słuszność wydanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 04.2010 r., Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył T. G. W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 580/10 uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakazując przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez "wezwanie stron, celem jednoznacznego określenia formułowanych w ustnych interwencjach żądań, które zdecydowały o wszczęciu niniejszego postępowania". Mając na uwadze wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismami z dnia [...] marca 2011 r. zwrócił się do stron – K.W. i T.G. o jednoznaczne określenie w oparciu o faktyczną podstawę prawną treści ustnie składanych żądań w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. T. G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. podał, że wniosek złożył w trybie art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. K.W. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnosząc "o unieważnienie zgody na przesunięcie granicy o 20 cm od osi ogrodzenia pomiędzy moimi działkami o nr 4889/1, 4889/2, 4889/3, 4889/4, a działką T. G. o nr 4888" podała, że nie żąda nowych pomiarów związanych z rozgraniczeniem i wnosi o pozostawienie granicy po istniejącym ogrodzeniu. Rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym w oparciu o wytyczne wynikające z uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku WSA Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej powołał się na art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy raz jeszcze rozpatrzyć skonkretyzowane wnioski stron mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 580/10 odnośnie protokołu ustalenia granic z dnia 12 sierpnia 2009 r. przyjętego do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numer [...] Skargę na powyższą decyzję złożył T. G.. Zażądał w niej wydania ostatecznych decyzji i zakończenia sprawy oraz zarzucił organowi II instancji brak merytorycznego rozpoznania sprawy oraz jej przedłużanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje dla organu odwoławczego możliwość rozstrzygnięcia odwołania od decyzji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizowana sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dlatego w świetle przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. WSA uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nakazał temu organowi wezwać strony do jednoznacznego określenia formułowanych w ustnych interwencjach żądań, które zadecydowały o wszczęciu niniejszego postępowania. W szczególności chodziło o wskazanie, czy ich wolą było wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego stosownie do : - przepisu art. 24a ust. 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w świetle którego zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 tego artykułu traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, czy stosownie do - art. 30 tej ustawy regulującego problematykę rozgraniczenia nieruchomości. W tym celu Sąd nakazał organowi wezwanie stron, celem jednoznacznego określenia formułowanych w ustnych interwencjach żądań, które zadecydowały o wszczęciu niniejszego postępowania. Sąd wskazał również sposób, w jaki ma postąpić organ w przypadku stwierdzenia, że znajdująca się w aktach sprawy ugoda była ugodą zawartą w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ realizując wytyczne Sąd wezwał strony postępowania do jednoznacznego określenia podstawy prawnej treści ustnie składanych żądań. T.G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. podał, że wniosek złożył w trybie art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. K. W. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnosząc "o unieważnienie zgody na przesunięcie granicy o 20 cm od osi ogrodzenia pomiędzy moimi działkami o nr 4889/1, 4889/2, 4889/3, 4889/4, a działką T.G. o nr 4888" podała, że nie żąda nowych pomiarów związanych z rozgraniczeniem i wnosi o pozostawienie granicy po istniejącym ogrodzeniu. Mając takie oświadczenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy raz jeszcze rozpatrzyć skonkretyzowane wnioski stron mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 580/10 odnośnie protokołu ustalenia granic z dnia [...] sierpnia 2009 r. przyjętego do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numer [...] Takie rozstrzygnięcie w swojej istocie narusza przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczący związania organu oceną prawną i wskazaniami sądu. Obowiązkiem organu było dokonanie oceny oświadczeń złożonych przez strony i w przypadku stwierdzenia, że jest to wniosek złożony w trybie przepisów rozgraniczeniowych należało umorzyć postępowanie. Można rozważyć zasadność uchylenia decyzji organu I instancji w przypadku stwierdzenia, że jest to postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 24a ust. 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oczywiście ze wskazaniem w treści uzasadnienia decyzji, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., to znaczy czy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy uchylając się od oceny oświadczeń złożonych przez T. G. i K. W. w kwestii podstaw ich żądań oraz pomijając w uzasadnieniu decyzji wskazanie w jakim zakresie kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny oświadczeń złożonych przez T. G. i K. W. w materii podstaw ich żądań. Po ustaleniu tej kwestii organ II instancji umorzy postępowanie w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowa ugoda została zawarta w trybie przepisów rozgraniczeniowych, a w przypadku stwierdzenia, że jest to wniosek złożony w trybie art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyda stosowną decyzję, pamiętając, że uchylenie decyzji organu II instancji może nastąpić przy zaistnieniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z tych przyczyn, wobec naruszenia art. 7, art. 63 § 1, a w konsekwencji art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).