II SA/Rz 666/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2.2; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. B. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 666/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A w R. od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w obr. 216 [...] oznaczonej obecnie jako działki o nr wymienionych w tej decyzji w tym m.in. o nr 729/4, stanowiących własność Gminy [...] na rzecz J. B. w ½ części, A. C. w ¼ cz. i K. C. w ¼ części (pkt 1), o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 729/10 i 729/11 stanowiącej własność A w R. oraz działki nr 729/8 stanowiącej własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej (pkt 2 decyzji), o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania (pkt 3 decyzji) i rozliczeniach z tym związanych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. 216 [...] oznaczonej obecnie jako działki nr 729/2 o pow. 0,0762 ha (powstała za zmiany oznaczenia działki nr 34/11), 729/5 o pow. 0,0034 ha (powstała za zmiany oznaczenia działki nr 34/8), 729/7 o pow. 0,0059ha (powstała za zmiany oznaczenia działki nr 34/6), 729/9 o pow. 0,0212 ha (powstała za zmiany oznaczenia działki nr 34/4), 729/12 o pow. 0,0144 ha, 729/13 o pow. 0,0522ha, 729/14 o pow. 0,0300ha, 729/15 o pow. 0,0723ha, 726/16 o pow. 0,0213ha, 729/17 o pow. 0,3063ha, 729/18 o pow. 0,0478 ha, 729/19 o pow. 0,0282ha, 729/20 o pow. 0,0267ha, 729/21 o pow. 0,0947ha, 729/22 o pow. 0,7217ha, 729/23 o pow. 0,0084ha o łącznej powierzchni 1,5307ha obj. Kw [...] stanowiącej obecnie własność Gminy Miasto [...] na rzecz: J. B. w ½ części, A. C. w ¼ części oraz K. C. w ¼ części (pkt. 2.1 decyzji); o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. 216 [...] oznaczonej obecnie jako: działki nr 729/10 o pow. 0,0414ha i nr 729/11 o pow. 0,1155 ha obj. Kw [...] stanowiącej obecnie własność A w R., działki nr 729/8 o pow. 0,1779ha stanowiącej obecnie własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej i działki nr 729/4 o pow. 0,0351ha (powstała za zmiany oznaczenia działki nr 34/7) obj. Kw [...] stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta [...], objętej ostateczną decyzją nr 3/12 Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa publicznej drogi klasy L, od ul. [...] do osiedla Mieszkaniowego [...] w R. (pkt 2.2 decyzji); o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania przez J. B. w wysokości 181 713,87 zł, A. C. w wysokości 83 798,71 zł, K. C. w wysokości 83 798,71zł oraz o rozliczeniach z tym związanych (pkt 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 i 2.7). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r., sprostowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. J. B. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot ½ nieruchomości położonej w R. obr. 4, oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka nr 34. Wnioskami z dnia [...] maj 2008 r. i [...] maja 2008 r. odpowiednio K. C. i A. C. zwróciły się o zwrot ½ części nieruchomości położonej w R. obr. 4 oznaczonej nr 34. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym ustalenia następstwa prawnego po byłym współwłaścicielu działki oznaczonej w chwili wywłaszczania nr 34 oraz po zgromadzeniu dokumentacji geodezyjno-prawnej obrazującej zmianę oznaczeń ww. działki i jej podział Starosta decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. 216 [...] oznaczonej obecnie jako działki o nr wymienionych w tej decyzji w tym m.in. o nr 729/4, stanowiących własność Gminy Miasto [...] na rzecz J. B. w ½ części, A. C. w ¼ cz. i K. C. w ¼ części (pkt 1), o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 729/10 i 729/11 stanowiącej własność A w R. oraz działki nr 729/8 stanowiącej własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej (pkt 2 decyzji), o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania (pkt 3 decyzji) i rozliczeniach z tym związanych. O wysokości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższą decyzję zakwestionowała odwołaniem A w R. podnosząc, że zwrócone działki nie zostały nabyte na cel publiczny, a nadto działka nr 729/4 objęta jest ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatem nie może zostać zwrócona. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda, działając w oparciu o art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej "u.g.n.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie w pkt. 2.1 orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, w pkt 2.2 o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o nr tam wskazanych, a w pkt 2.3 – 2.7 o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość i rozliczeniach z tym związanych. Wojewoda podał, że kwestionowana decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. organ wskazał, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. i Rep. [...] z dnia [...] czerwca 198 r. J. B. i K. K. zbyli w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 34 o pow. 2,1399 ha położoną w R. obr. 4. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...], jednostka "B", którego plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1984 r., znak: [...]. Z dołączonych do akt sprawy postanowień Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. i Sądu Rejonowego S. Wydział II Cywilny, sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2011 r. wynika, że spadkobiercami po zmarłym K. k. są A. J. C. i K. M.C. Wojewoda podał, że w trakcie postępowania ustalone zostało, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co potwierdzone zostało w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] września 2011 r. Ustalono również, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. ([...]) zatwierdzono podział działki nr 729/1 o pow. 1,4240ha położonej w obr. 216 [...] na nowe działki nr 729/12, 729/13, 729/14, 729/15, 729/16, 726/17, 729/18, 729/19, 729/20, 729/21, 729/22, 729/13. Ustalono również, że działki nr 729/10 i 729/11 położone w obr. 216 [...], na podstawie orzeczenia Komisji Majątkowej z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...], [...] przeszły na własność A w R. i zostały odłączone do odrębnej Kw [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa publicznej drogi klasy L. od ulicy L. do Osiedla Mieszkaniowego [...] w R. ...", Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację tej inwestycji m.in. na działce Ne 729/4 obr. 216 [...]. Oceniając zarzuty odwołania Wojewoda uznał je za częściowo zasadne i wskazał, że bezsporne w sprawie jest, że działki zostały nabyte pod cel publiczny, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...], Jednostka "B" oraz że do dnia dzisiejszego nie został cel ten zrealizowany. Zatem za słuszne i zasadne organ uznał, w świetle obowiązujących przepisów, orzeczenie o zwrocie działek nr 729/2, 729/5, 729/7, 729/9, 729/12, 729/13, 729/14, 729/15, 726/16, 729/17, 729/18, 729/19, 729/20, 729/21, 729/22, 729/23 oraz o odmowie zwrotu działek nr 729/10, 729/11 i 729/8 położonych w obr. 216 [...]. Organ odwoławczy podkreślił natomiast, że w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa pozostaje kwestia zwrotu działki nr 729/4 obr. 216 [...] i w tym zakresie koniecznym było orzeczenie o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Organ podał, że owa działka objęta jest ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z decyzji tej wynika, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Prezydenta Miasta [...] i stosownie do treści art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194) o wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem tj. w stosunku do działki nr 729/4., stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. Zgodnie z art. 11 d ust. 9 i 10 cyt. wyżej ustawy z dniem zawiadomienia, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu jest nieważna. Powyższe zatem oznacza, że działka nr 729/4 obr. 216 [...] nie mogła być przedmiotem obrotu, a zatem należało odmówić zwrotu tej działki. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda z urzędu wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła J. B. – działająca przez pełnomocnika J. B. Powyższa decyzja została zaskarżona w części tj. w zakresie pkt 2.2. Strona skarżąca wniosła o uchylenie pkt 2.2. zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 136 ust. 4 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 105 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że nie budzi wątpliwości, że działki o zwrot których ubiega się stały się zbędne na cel dla jakiego zostały wywłaszczone. Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Podała, że organy odmawiając zwrotu działek nr 729/10 i 729/11 (stanowiących własność A) uczyniły to bez podania podstawy prawnej. Podobnie dotyczy to działki nr 729/8 – stanowiącej własność Gminy Miasto [...], w wieczystym użytkowaniu SM. Organy nie wykazały kiedy wieczyste użytkowanie zostało ustanowione (czy nastąpiło to przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n.). Powyższe w ocenie skarżącej stanowi o nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji. Odnośnie zaś odmowy zwrotu działki nr 729/4 wskazała, że organy nie ustaliły czy i na jakiej części tej nieruchomości zrealizowano drogę. W sytuacji, gdy istnieją tylko decyzje o przeznaczeniu nieruchomości pod budowę drogi nie stanowi to przeszkody do zwrotu tej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze, bez faktycznej zgody byłego właściciela lub jego spadkobierców stanowi naruszenie zakazu określanego w art. 136 ust. 2 u.g.n. Powyższe powoduje, że odmowa zwrotu działki nr 729/4 jest bezpodstawna. Nadto organy nie wskazały, czy zwrot nieruchomości, należy uznać za "obrót". Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że stosownie do treści art. 2 u.g.n. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy u.g.n., a zatem mają pierwszeństwo w stosowaniu w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Wojewoda powołując się na art. 13 ust. 1 u.g.n. podał, że z dniem wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr 729/4 nie mogła być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mogła zostać zwrócona byłym właścicielom, bowiem decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w dniu zwrotu była ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U., Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów w powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2012 r., [...] w części oznaczonej 2.2 - odmawiającej zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki o nr 729/4, 729/8, 729/10 i 729/11 położonych w obrębie 216 [...]. Wydający zaskarżoną decyzję organ II instancji choć orzekał reformatoryjnie, po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, nie podał materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia zawartego w części 2.2 decyzji - odmawiającej zwrotu wymienionych wyżej działek. Pomimo braku przywołania przez orzekający organ w komparycji decyzji podstawy prawnej, nie mniej z uzasadnienia jej wynika, że odmowa zwrotu działki o nr 729/4 znajduje uzasadnienie w przytoczonych przepisach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działka ta objęta jest ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa publicznej drogi klasy L wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm./. Jak wynika z treści art. 11 ust. 9 i ust. 10 tej ustawy wprowadzają one zakaz, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, objętymi wnioskiem o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej, zaś czynność prawna, dokonana z naruszeniem w/w zakazu - jest nieważna. Sąd Najwyższy, w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CSK 40/10 /OSNC 2011, nr 2, poz. 17/ przyjął na kanwie przywołanych wyżej przepisów, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny, jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania /.../. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko między tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot. Odnośnie orzeczonej przez organ odmowy zwrotu działek o nr 729/8, 729/10 i 729/11, w ocenie Sądu decyzja wydana została przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i w konsekwencji również art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ II instancji, orzekając merytorycznie nie wskazał podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, ani też nie uzasadnił swojego stanowiska. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm./ nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /art. 136 ust. 3/. Z kolei z treści art. 229, zamieszczonego w dziale VI ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym wynika, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie wynika, że przepis art. 229 ustawy jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. /wejście w życie ustawy/ ustanowiono na niej prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Okoliczności wymienione tym przepisem oznaczają, że poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ustawy, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu / tak wyrok SN z dnia 20 października 2010 r., III CSK 22/10, wyrok NBA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 1545/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl /. W tym stanie sprawy, Sąd podzielając zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 9, 77, 80, 105 i art. 107 § 3 k.p.a. zauważa, że postępowanie w tej części nie zostało przeprowadzone a wydane w części 2.2 rozstrzygniecie, nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani w komparycji decyzji, ani też w uzasadnieniu - nie poddaje się kontroli Sądu. W tym stanie sprawy Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów - naruszenia przepisów prawa materialnego jako przedwczesnych na tym etapie postępowania. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.